SENTENCIA
STC9845-2017
SALA DE CASACIÓN
CIVIL
TUTELA
REPORTE DE
CONSULTA
M.P ÁLVARO
FERNANDO GARCÍA RESTREPO
RADICADO T
7300122130002017-00239-01
10/07/2017
TEMA: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA
JUDICIAL - Procedencia excepcional de la acción
Tesis:
«Se recuerda que la acción de tutela es
un mecanismo particular establecido por la Constitución Política de 1991 para
la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a
la amenaza o violación que, en cuanto a ellos, pueda derivarse de la acción u
omisión de las autoridades públicas o de los particulares, sin que se
constituya o perfile en una vía sustitutiva o paralela de los medios ordinarios
de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda
de tal clase de derechos.
De igual manera es necesario destacar
que, en línea de principio, el mencionado mecanismo procesal no procede
respecto de providencias y actuaciones judiciales, salvo que se esté en frente
del evento excepcional en el que el juzgador adopta una determinación o
adelanta un trámite en forma alejada de lo razonable, fruto del capricho o de
manera desconectada del ordenamiento aplicable, con vulneración o amenaza de
los derechos fundamentales del respectivo ciudadano, caso en el cual es pertinente
que el juez constitucional actúe con el propósito de conjurar o prevenir el
agravio que con la actuación censurada se pueda causar a las partes o
intervinientes en el proceso».
BIENES DE LA UNIÓN - Bienes que la
integran
BIENES DE LA UNIÓN - Bienes baldíos:
definición
BIENES DE LA UNIÓN - Bienes baldíos:
imprescriptibilidad e inenajenabilidad
BIENES DE LA UNIÓN - Bines baldíos -
Imprescriptibilidad: evolución normativa
Tesis:
«4.1.(...) el artículo 202 de la
Constitución Nacional de 1886 establecía que pertenecen a la "República de
Colombia":
"1. Los bienes, rentas, fincas,
valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana en 15 de
abril de 1886.
2. Los baldíos, minas y salinas que
pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los
derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de
éstos por la Nación a título de indemnización.
3. Las minas de oro, de plata, de platino
y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de
los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y
explotadores sobre algunas de ellas" (Subraya la Sala).
A su turno, el artículo 675 del Código
Civil se refiere a los baldíos, al establecer imperativamente que "[s]on
bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites
territoriales, carecen de otro dueño", norma que se incluyó, no como mera
presunción sino como un mandato legal.
De igual manera, la jurisprudencia
constitucional ha puntualizado, que las tierras baldías "son bienes
públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales
adjudicables, en razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a
quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley"
(Resalta la Sala, C.C. C-595 de 1995).
Bajo esa perspectiva, solamente el Estado
tiene el poder de transferir los bienes baldíos a favor de los particulares por
medio de la adjudicación y con el cumplimiento de ciertos requisitos, es más, en
el trascurso de los años el legislador ha prohibido la adquisición de esos
bienes por otro modo distinto a ese, ni siquiera por usucapión, así por ejemplo
el artículo 2519 del Código Civil establece que "Los bienes de uso público
no se prescriben en ningún caso".
Luego, el artículo 3° de la Ley 48 de
1882 consagró que: «[l]as tierras baldías se reputan bienes de uso público, y
su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil». Así mismo, el canon 61
de la Ley 110 de 1912 dispuso que "[e]l dominio de los baldíos no puede
adquirirse por prescripción" y en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 se
estableció que:
"La propiedad de los terrenos
baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de
dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
"Los ocupantes de tierras baldías,
por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código
Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera
expectativa" (Resalta la Corte).
Entonces, existen numerosas normas que
siempre han pregonado la imposibilidad de obtener por usucapión los bienes del
Estado y algunas se refieren en particular a los baldíos, las cuales como se
dijo, parten de la constitución misma y en varias oportunidades han sido objeto
de estudios de constitucionalidad (Ver sentencias C 595 de 1995; C 097 de 1996;
C 530 de 1996; C 536 de 1997, entre otras) las cuales siempre han sido
declaradas exequibles.
Al respecto, la Corte Constitucional en
la sentencia T 488 de 2014, recoge lo esencial en materia de
imprescriptibilidad de los terrenos baldíos, y concluye que es procedente la tutela
para proteger esos bienes del Estado frente a las sentencias que han acogido
las pertenencias demandadas por tratarse de bienes que son absolutamente
imprescriptibles, y cuyo camino para la obtención de su dominio es única y
exclusivamente la adjudicación por parte del Estado. Así concluye la memorada
sentencia sobre el tema:
"La disposición que específicamente
regula lo referente a los terrenos baldíos, su adjudicación, requisitos,
prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994[71], por la
cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino. El artículo 65 de esta norma consagra inequívocamente que el único
modo de adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la
autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el
ocupante de estos no puede tenerse como poseedor:
La precitada disposición fue avalada por
la Corte en sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó que la adquisición de las
tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los
inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la
ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley. Posteriormente, la providencia C-097 de 1996 reiteró
que “[m]ientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para
tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente
cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas
exigencias se le podrá conceder tal beneficio”.
En esa medida, los baldíos son bienes
inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación,
quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando ésta se
realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[72].
Ese mismo año, al analizar la
constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento Civil que
prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes
imprescriptibles, la Corte (C-530 de 1996) avaló ese contenido. Dentro de sus
consideraciones, destacó que siendo uno de los fines esenciales del Estado la
prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los
bienes fiscales, los cuales están destinados para este fin. Esta limitación en
el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con los
bienes privados, sobre los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por
cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma
situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el
primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los
intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre
dos particulares”.
El trato diferenciado sobre los terrenos
baldíos que se refleja, entre otros aspectos, en un estatuto especial (Ley 160
de 1994), en la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia y en la
consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso de adjudicación administrativa,
responde a los intereses generales y superlativos que subyacen».
4.2. En ese contexto, resulta claro que
los bienes baldíos son aquellos cuya titularidad está en cabeza del Estado y se
encuentran situados dentro de los límites del mismo, y en virtud de esa
calidad, los particulares pueden hacerse dueños de éstos sólo y exclusivamente
por adjudicación administrativa, para lo cual deberán acreditar ciertos
requisitos contemplados en la ley, no siendo posible adquirirlos por otro modo
como la usucapión».
DERECHO REAL DE DOMINIO - Presunción de
propiedad privada en favor de quien ejerce la posesión del bien: sólo es
predicable para demostrar la buena fé del colono, al momento de solicitar la
adjudicación del terreno
Tesis:
«Téngase en cuenta, que si bien que el
artículo 1º de la Ley 200 de 1936 establece, que se "presume que no son
baldíos sino de propiedad privada", los inmuebles rurales que siendo
poseídos por particulares, son explotados económicamente "por medios
positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación
con ganados y otros de igual significación", la aludida presunción sólo es
predicable para demostrar la buena fe del colono al momento de solicitar la
adjudicación de terrenos, pues se itera, de acuerdo con el artículo 675 del C.
C., se tienen como baldíos los fundos que carecen de otro dueño, no siendo esta
norma una presunción, luego entonces, es claro que es una carga probatoria del
prescribiente, demostrar siempre la naturaleza del predio, ya sea para que le
sea adjudicado a través del trámite administrativo, o se declare en cabeza suya
la usucapión a través del proceso judicial».
BIENES DE LA UNIÓN - Bienes baldíos -
Formas de adquirir el dominio: uso de la palabra ocupación en sentido
gramatical
BIENES DE LA UNIÓN - Bienes baldíos -
Formas de adquirir el dominio: únicamente por adjudicación: análisis y claridad
sobre la confusión generada respecto de la validez de otros modos de adquirir
estos bienes
PROCESO DE PERTENENCIA - Bienes baldíos:
carga de la prueba en cabeza del particular para demostrar la naturaleza
privada del bien
Tesis:
«4.3. Es necesario aclarar, que pese a
que de antaño nuestra legislación de manera velada o en forma directa permitía
otros modos de adquirir esos bienes especiales del Estado, y al respecto
señalaban la adjudicación, la prescripción o la ocupación, debe advertirse que
casi siempre concluían en la imprescriptibilidad, y que cuando se referían a la
ocupación, usaban la palabra en forma gramatical y no jurídica, pues se
referían al ingreso al bien y su explotación como requisitos para obtener una
posterior adjudicación como se hizo en la Ley 200 de 1936 y no a una verdadera
ocupación jurídica como modo de adquirir, primero, porque la ocupación se
refiere a las cosas que no pertenecen a nadie, y en el caso de los baldíos
siempre se ha sostenido que pertenecen a la Nación, al menos como dominio
eminente; y segundo, porque dicho modo confiere el dominio directamente y en el
caso de los baldíos es apenas un requisito que puede llevar a la adjudicación,
pero no da lugar al derecho por sí misma.
Se puede discutir en favor de la
confusión que se ha generado entre abogados litigantes y sus representados,
como también en los jueces, para demandar y conceder las pertenencias sin
analizar si se trata de bienes privados o baldíos y en algunos casos
prefiriendo aquella cuando son baldíos, a las dificultades interpretativas que
pudo ocasionar la aparición en el mundo jurídico del procedimiento denominado
«saneamiento de la pequeña propiedad rural» establecido por el Decreto 508 de
1974 que permitía la adquisición por prescripción agraria de cinco años de
acuerdo con la Ley 4ª de 1973, o la ordinaria o extraordinaria de acuerdo con
las normas del Código Civil, y que tenía como punto de partida la necesidad de
sanear la pequeña propiedad rural cuando quien la estaba explotando había
ingresado a ella creyendo de buena fe que se trataba de un baldío cuando en
realidad no era así. Es más, para que procediera la usucapión era necesario que
con posterioridad se demostrara que el bien no era baldío sino de dominio
privado, pero muchos creyeron que se estaba constituyendo otra forma distinta
de ganar el dominio sobre los bienes baldíos.
Por lo expuesto, y sin entrar en razones
de orden político sobre la bondad o no de buscar otros medios para asegurar el
ingreso de los campesinos a la tierra, que evidentemente son loables y que
deben facilitarse para hacer efectiva la función pública de la propiedad y que
esos derroteros constitucionales deben cumplirse por el Incoder, hoy Agencia
Nacional de Tierras, o por los entes oficiales que hagan sus veces, cuando
atendiendo los derroteros de la Ley 200 de 1936 y otras normas que la adicionan
y reforman, y en general los mandatos de la Constitución Política cuando ordena
la promoción de las formas de acceso a la propiedad de la tierra por los
campesinos (artículo 64), se debe partir para afrontar lo referente a la tutela
que hoy se estudia, de la imprescriptibilidad de los bienes baldíos, y por lo
tanto, de la imposibilidad de que dichos bienes sean obtenidos mediante
procesos de pertenencia ante los jueces, pero además, que si se procede por
este medio, se incurre en causal de procedibilidad del amparo de tutela por
violación de normas sustanciales».
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Acceso a la
propiedad rural - Conflicto normativo aparente: aplicación de la interpretación
sistemática (c. j.)
DERECHO REAL DE DOMINIO - Acceso a la
propiedad rural: presunción de baldío sobre los bienes inmuebles que no tengan
antecedentes registrales y titulares de derechos reales en el certificado de
libertad y tradición - presunción iuris tantum (c. j.)
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de
pertenencia - Vulneración: indebida valoración probatoria por parte del Juzgado
Civil del Circuito de El Guamo, al declarar la pertenencia de un bien,
presuntamente imprescriptible, carente de antecedentes registrales y titulares
de derechos reales en el certificado de libertad y tradición
Tesis:
«4.4.(...) de los documentos obrantes en
el expediente de tutela (fls. 1 a 31), se infiere que al momento de presentarse
la demanda de pertenencia el predio objeto del litigio censurado carecía de
registro inmobiliario, y además, de inscripción de personas con derechos reales
o titulares del derecho de dominio; luego entonces, con tan solo esa
circunstancia, de acuerdo a lo mencionado en precedencia, se podía colegir que
no se trataba de un bien privado sino baldío, principalmente por carecer de
dueños, por ende, no susceptible de ser adquirido por prescripción adquisitiva.
Al respecto, en un caso reciente de
contornos idénticos la Corte Constitucional consideró que:
"[L]os artículos 1 y 2 de la Ley 200
de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del Código
Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la
Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que el
conflicto entre estas es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la presunción
de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un poseedor, y,
como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se puede generar
la figura de la posesión sino de la mera ocupación.
Por lo anterior, no se puede concluir que
una norma implique la derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se
debe comprender que regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser
usadas por el operador jurídico según el caso. Es por ello que el legislador,
de forma adecuada, previó cualquiera de estas situaciones en el Código General
del Proceso, brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia las
herramientas interpretativas para resolver el aparente conflicto normativo, así
como las herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la
situación fáctica. Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos en
los que no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble,
debe presumirse que este es un bien baldío.
En conclusión, el juez debe llevar a cabo
una interpretación armónica y sistemática de las diferentes normas existentes
en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de
1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política,
sin desconocer que existe una presunción iuris tantumen relación con la
naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario privado registrado,
pues tal desconocimiento lo puede llevar a incurrir en un defecto sustantivo
por aplicar una regla de manera manifiestamente errada, sacando la decisión del
marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable» (Sentencia
T-548 de 2016).
5. De tal manera que en esos términos
procede el amparo pretendido, por cuanto la oficina judicial convocada
ciertamente incurrió en causal de procedencia del amparo al declarar la
pertenencia de un predio presuntamente imprescriptible, sin valorar
adecuadamente el acervo probatorio, y, colocando en riesgo el patrimonio del
Estado, máxime cuando la jurisprudencia ha sido reiterativa en considerar la
imposibilidad jurídica de adquirir a través de la usucapión el dominio de
tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 65 de la
ley 160 de 1994, a saber:
“En efecto, ya en sentencia C-595 de 1995
la Corte Constitucional, estableció que: «en la Constitución Política existe
una disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos
el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el artículo 63 superior que
textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las
tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los
bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó que “no se
violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este
precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto
lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”.
“En el mismo sentido el Consejo de
Estado, al estudiar la legalidad de una Resolución, mediante la cual el Incora
estipulo que un predio era del estado, pese a que con anterioridad se había
declarado pertenencia, señaló que: "Ahora bien, como el Tribunal aduce,
como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el
juez promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del
dominio del predio La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortiz
Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por
varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la
legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo,
porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del
Código de Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el
registro, requisito que, en este caso, se omitió (…), y, tercero, porque si
bien es cierto la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto
procesal civil en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso
previsto en el citado artículo 407, numeral 4". (CE, Sentencia de 30 de Noviembre
de 1995) (…)" (STC 3765-2015, reiterada en STC10720-2015).
6. Corolario de lo discurrido en
precedencia, se impone revocar la sentencia controvertida, para en su lugar,
conceder la protección al debido proceso de la entidad accionante, y que el
Juzgado Primero Civil del Circuito de El Guamo proceda a la reiniciación del
proceso cuestionado, la que deberá condicionarse a la prueba de la calidad de
prescriptible del bien objeto de usucapión, es decir, a que se demuestre que no
tiene la calidad de baldío sino de bien privado».
SALVAMENTO DE VOTO
DR LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de
pertenencia: la tesis mayoritaria de la Sala, desconoce la línea
jurisprudencial construída, sobre la inexistencia de vulneración, con base en
la presunción de bien privado respecto del bien objeto de usucapión
Tesis:
«La posición mayoritaria de esta
Colegiatura otorgó el resguardo, tras razonar:
“(…) [A]l momento de presentarse la
demanda de pertenencia el predio objeto del litigio carecía de registro
inmobiliario, y además, de inscripción de personas con derechos reales o
titulares del derecho de dominio; luego entonces, con tan solo esa
circunstancia, de acuerdo a lo mencionado en precedencia, se podía colegir que
no se trataba de un bien baldío, principalmente por carecer de dueños, por
ende, no susceptible de ser adquirido por prescripción adquisitiva (…)”.
En consecuencia, se revocó la sentencia
de primera instancia, nugatoria del amparo, para, en su lugar:
“(…) [D]eclara[r] sin valor ni efecto el
fallo proferido el 13 de octubre de 2016, que declaró la pertenencia del predio
de nombre “Los Almendros” situado en la vereda Guamal del municipio de El Guamo
(Tolima), y ordena[r] al Juzgado (…) [accionado] que condicione la iniciación
del proceso, o sea la admisión del mismo, a la verificación de la calidad del
bien aludido y a la totalidad de los presupuestos axiológicos de la acción,
principalmente los relativos a la prescriptibilidad del inmueble y a la
existencia de titulares de derechos reales sujetos a registro (…)”».
PROCESO DE PERTENENCIA - Certificado de
libertad y tradición: la calidad de baldío no puede inferirse por la simple
falta de antecedentes registrales y titulares de derechos reales
PROCESO DE PERTENENCIA - Certificado de libertad
y tradición: finalidad
DERECHO CIVIL / BIENES - Modos de
adquirir el dominio – Prescripción adquisitiva - Posesión: definición
DERECHO CIVIL / BIENES - Derecho real de
dominio - Aacceso a la propiedad rural - Presunción de propiedad privada sobre
los fundos poseídos por particulares, en la forma prevista en los articulos 1 y
2 de la Ley 200 de 1936
DERECHO CIVIL / BIENES - Derecho real de
dominio - Acceso a la propiedad rural - Presunción iuris tantum de propiedad
privada: marco legal y precedente jurisprudencial
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA - Proceso
de pertenencia - Vulneración: la presunción de baldío desconoce la existencia
de bienes inmuebles privados historicamente poseídos sin formalización legal
DERECHO CIVIL / BIENES - Derecho real de
dominio - Presunción de propiedad privada en favor de quien ejerce la posesión
del bien: carga del Estado para desvirtuarla
BIENES DE LA UNIÓN - Bienes baldíos:
imprescriptibilidad
Tesis:
«2.1.(...) es menester precisar que si la
tesis central de lo resuelto por en este ruego se edifica en que el bien
presumiblemente es baldío, esto es, imprescriptible, esa conjetura carece de
asidero legal, por cuanto, como pasa a explicarse, no es admisible deprecar tal
calidad esgrimiendo solamente la ausencia de certificado expedido por el
Registrador de Instrumentos Públicos o, de existir ese documento, cuando en el
mismo se consigna la inexistencia de titulares del derecho de dominio
registrados.
Aceptar esa postura desconoce numerosos
preceptos legales que avalan la pretensión del demandante en el pleito
cuestionado.
Según el canon 762 del Código Civil, “(…)
[l]a posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y dueño
(…)”, por tanto, quien detenta esta calidad se reputa propietario mientras
“otra persona no justifique serlo”, y, por consiguiente, quien así posea
desplegará todas las prerrogativas y obligaciones propias de ese señorío.
La anterior, es la más importante y
cardinal presunción, que por centurias han plasmado las Codificaciones Civiles,
conjugando las tesis de Savigny y de Ihering, para tener por propietario al
poseedor mientras otra persona no justifique serlo, así se dejó definido en el
canon 700 del Estatuto Sustantivo Chileno de 1855 , elaborado por Andrés Bello
con sustento en las normas análogas implementadas en Francia y España; el cual
sirvió de antecedente y sostén al Código Colombiano sancionado en 1873, así
como a las legislaciones emitidas sobre la materia en Ecuador, El Salvador, Nicaragua,
Honduras y Panamá.
Por tanto, es un precepto con validez no
sólo en el ordenamiento colombiano, sino también en el latinoamericano y en el
derecho continental europeo. Se trata de una presunción iuris tantum que exalta
la posesión en el ordenamiento civil, y de consiguiente, la imposibilidad de
desconocerla, hasta tanto no se desvertebren los fundamentos fácticos que la
edifican.
2.2. En un pronunciamiento, con la
solidez que difumina la Corte de 1937, esta Sala especializada adoctrinó:
“(…) La presunción consagrada por el art.
762, en su inc. 2º, del C.C., tanto favorece al poseedor demandado como al
poseedor demandante. Establece en términos generales, no sólo para efectos del
juicio reivindicatorio sino también para todos los de la posesión, que el
poseedor es reputado dueño mientras otra persona no justifique serlo. La
posesión es un hecho que proporciona ventajas jurídicas. Ordinariamente no se
hace resaltar sino los que aprovechan al poseedor demandado, como la de no
sufrir el peso de la prueba y como la de estar en vía de hacerse dueño por
prescripción. Pero también están las que protegen al poseedor demandante; como
la misma usucapión; como la de iniciar acciones posesorias, como la de
promover, si es regular, la publiciana, etc. El molestado en la posesión de la
cosa o el despojado de ella, tiene en la presunción del art. 762 un medio fácil
de que se respete su derecho. No necesita probar dominio sino posesión.
Protegiéndose esta se protege su propiedad presunta (…)” (subrayas fuera de texto).
2.3. Como si no bastara la más que
centenaria presunción de la regla del Código de Bello, inserta en nuestro
ordenamiento privado, también se apuntaló, en forma más precisa en relación con
lo debatido aquí, en los artículos 1° y 2° de la Ley 200 de 1936 , postulando
que se “(…) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada (…)” los
inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando aquéllos son explotados
económicamente “(…) por medios positivos propios del dueño, como las
plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación (…)”. Y en sentido contrario, también se consignó otra
presunción, suponiendo baldíos aquellos terrenos agrarios que no son objeto de
aprovechamiento “en [es]a forma” , precisamente como epítome de la consagrada
en el artículo 675 del Código Civil: “(…) Son bienes de la Unión las tierras
que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño
(…)”.
Sin duda, las presunciones mencionadas
guardan relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera como
terreno baldío, pues si el particular lo explota económicamente por medio de
hechos positivos, propios de dueño, como las plantaciones y sementeras y otros
de igual significación, se ha de entender que es propiedad privada; y si el
Estado discute esa calidad tiene que demostrar lo contrario, esto es, acudir a
la otra presunción: no se ha explotado económicamente el predio y, por tanto,
conserva la condición de bien inculto baldío.
La presunción relacionada con los predios
rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar lo contrario,
esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta
que un fundo es de esa naturaleza. Entonces, un terreno, que no sea de los
clasificados como reservados, que sea ocupado con la incorporación de
actividades económicas de explotación como destaca la ley, se debe respetar.
Por sabido se tiene que un terreno baldío
es del Estado y es imprescriptible como el ordenamiento jurídico nacional lo ha
consagrado desde 1882, en la Ley 48, artículo 3: “(…) Las tierras baldías se
reputan de uso público y su propiedad no prescribe contra la Nación (…)”;
pasando por el Código Fiscal (Ley 110 de 1912) que dispuso en el artículo 61:
“(…) El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción (…)”.
Además, la Ley 160 de 1994, artículo 65, impuso la regla de que la propiedad de
los terrenos baldíos adjudicables, sólo pueden adquirirse mediante título
traslaticio de dominio otorgado por el Estado; y, al mismo tiempo, los
ocupantes meramente precarios de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen
la calidad de poseedores conforme al Código Civil y frente a la adjudicación
por el Estado sólo existe una mera expectativa.
Con una rotunda reiteración en el Código
de Procedimiento Civil, artículo 407, modificado por el artículo 1° del Decreto
2282 de 1989: “(…) La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes
imprescriptibles o de propiedad de entidades de derecho público (…)”.
Para sostener la imprescriptibilidad de
un terreno baldío se debe partir del supuesto, que ostenta esa calidad, puesto
que si no es así, se ha de presumir, si es explotado económicamente por un
particular, que se trata de un predio privado susceptible, por tanto, de
prescribirse en los términos que la ley establece.
De vieja data esta Sala ha conceptuado en
casación al respecto:
“(…) [E]l requisito [para] ser
prescriptible el objeto materia de pertenencia, es, el de no tratarse de bienes
de uso público ni pertenecer ellos a entidades de derecho público (Art. 407
núm. 4, C. de P.C.), no significa sin embargo que, frente a la prescripción
extraordinaria y respecto de fundos rurales, el actor esté en la obligación de
demostrar que el bien no es baldío, por haber salido del patrimonio del Estado
[e] ingresado al de los particulares, pues esa exigencia no la impone el
legislador, que por el contrario consagra el principio de prueba de dominio en
su favor, al disponer [ello] en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 (…)”.
“(…) [N]o es válido sostener que, ante la
ausencia de derechos reales en el certificado de registro inmobiliario
correspondiente, éste tenga que considerarse baldío, ni tampoco que si la Ley
autoriza en esas condiciones el inicio del proceso de pertenencia es para que
(…) se acredite por el actor [el cumplimiento de] las condiciones de los
artículos 3 y 4 de la Ley 200 de 1936 (…)”».
PROCESO DE PERTENENCIA - Bienes baldíos:
obligación del juez de verificar y controlar la pertinencia y legitimación de
la petición invocada, aplicando el CGP y las disposiciones particulares sobre
la materia
Tesis:
«3. En el asunto bajo examen, se hace
necesario definir o identificar si el predio, que fuera prescrito por la parte
allá accionante para la declaración de pertenencia, es baldío, por la elemental
consideración que si resulta efectivamente serlo podría alegarse o sostenerse
que la prescripción, definida en el proceso en comentario, es contraria al
ordenamiento en cuanto la naturaleza del bien impide una declaración de dominio
en ese sentido; o, por el contrario, para concluir que es propiedad privada y,
por consiguiente, sujeto y objeto, con seguridad jurídica, al reconocimiento
del dominio por prescripción.
Si el predio se presumía bien privado, y
de ese modo se demostró, la prescripción adquisitiva declarada por el Juzgado
tutelado goza de pleno sustento de legalidad, no solo por lo advertido
precedentemente sino porque se cumplió con el rito exigido sin oposición
alguna.
En este tipo de litigios, corresponde al
Juez verificar y controlar la pertinencia y legitimación de la pretensión
invocada, aplicando para ello lo previsto en el Código General del Proceso, así
como en las disposiciones particulares sobre la materia. Ha de observar
especial celo en la instrucción y valoración probatoria, y en la utilización de
las disposiciones sustantivas a fin de constatar la existencia de elementos de
juicio suficientes para declarar la prescripción adquisitiva de dominio, y
evitar, a toda costa, que estos pleitos se utilicen para concentrar la
propiedad, destruir reservas y ecosistemas, aniquilar bosques, selvas o fuentes
hídricas, etc.; o para apropiarse de baldíos nacionales aportando pruebas
deleznables, o adelantando procedimientos espurios.
Un análisis constitucional como el
subjúdice se enfila exclusivamente a determinar el quebranto o no de garantías
fundamentales, sin que pueda el juez de tutela inmiscuirse en el pleito, en
aras de establecer si el acervo probatorio resultaba o no suficiente para declarar
la pertenencia».
PROCESO DE PERTENENCIA - Auto admisorio
de la demanda - Información a la Agencia Nacional de Tierras: inaplicabilidad
del artículo 375 del CGP
Tesis:
«4.1. Si bien el Código General del
Proceso en el numeral 6º del artículo 375 , establece la necesidad de convocar
en los juicios de pertenencia al Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional
de Tierras, entre otros, cierto es, ese compendio aún no se encontraba vigente
para la época de inicio del litigio, ni tampoco su aplicación es retroactiva».
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de
pertenencia: ausencia de vulneración
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de
pertenencia: inaplicabilidad de la sentencia T-488 de 2014 de la Corte
Constitucional
DERECHO CIVIL / BIENES - Derecho real de
dominio - Acceso a la propiedad rural: marco normativo y jurisprudencial
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE
JUSTICIA – La tesis mayoritaria de la Sala desconoce los principios de
legalidad y seguridad jurídica
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de
pertenencia: la sentencia T-488 de 2014 de la Corte Constitucional, desconoce
la regulación de la prescripción adquisitiva agraria de corto tiempo
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de
pertenencia: la sentencia T-488 de 2014 de la Corte Constitucional, desconoce
la ocupación como modo de adquirir el dominio
Tesis:
«5. (...) las disquisiciones precedentes
demuestran con suficiencia la inviabilidad de otorgar el amparo en los términos
expuestos por la mayoría de la Sala y con fundamento en el precedente de la
Corte Constitucional expuesto en la sentencia T-488 de 2014 , en el cual, una
de sus Salas de revisión de tutelas, con salvamento de voto, en un caso de
similar acontecer fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción de
propiedad privada fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro solamente
en que en el certificado expedido por registrador de instrumentos públicos del
inmueble reclamado “no figuraba persona alguna como titular de derechos reales”.
5.1. Las presunciones ampliamente
debatidas en este escrito, previstas en los arts. 1, modificado por el 2 de la
Ley 4 de 1973, 2 y 3 de la Ley 200 de 1936, consistentes: la primera, en que
“(…) se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos
poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la
explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño,
como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica (…)” (art. 1); y la segunda, “(…) presum[ir] baldíos
los predios rústicos no poseídos en [esa] forma (…)”, han sido desarrolladas
por la doctrina de esta Corte, siguiendo las tesis de R. Von Ihering, en las
sentencias siguientes: Cas. del 24 de julio de 1937, XLV, 329; Sent. S. de n.
G., del 9 de marzo de 1939, XLVII, 798; Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311.
La del art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973:
“(…) Se trata de una presunción a favor de los particulares y en contra de la
Nación con que el art. 1 reformó la presunción tradicional de dominio
establecida por los arts. 675 del C.C. y 44 del C. F. (…)” (Sent. 22 de junio
de 1956, LXXXIIII, 74; 31 de julio de 1962, XCIX, 172).
Las dos, complementarias entre sí, hallan
asiento sólido en la propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta Corte;
pero cuando, la decisión de tutela T-488 de 2014 encuentra defecto fáctico en
el proceder del juez de la pertenencia porque en el predio “Lindanal” “(…) no
figuraba persona alguna como titular de derechos reales (…)”, y al mismo tiempo
el prescribiente reconoció “(…) que la demanda se propuso contra personas
indeterminadas (…)”, y pese a ello el juez consideró que “(…) el bien objeto de
la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada” (…)”, y
como secuela, surgían “(…) indicios suficientes para pensar razonablemente que
el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no
susceptible de apropiación por prescripción (…)”, y de consiguiente, se
incurría en desconocimiento del precedente y en defecto orgánico por
incompetencia, infringe rectamente y de tajo, tanto las presunciones citadas e
instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han servido de apoyo a
innumerables decisiones políticas para la reforma agraria del país y a
repetidas sentencias judiciales.
Así mismo, desecha la abigarrada doctrina
probable de esta Corte, luego reiterada en las sentencias de casación del 16 de
diciembre de 1997, expediente 4837; del 28 de agosto de 2000, exp. 5448,
reiterando la del 9 de marzo de 1939, G. J. XLVII, p. 798; según las cuales, se
presume “(…) que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos
por particulares (…)” (art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la
Ley 4 de 1973), cuando hay explotación económica del suelo con actos positivos
propios de dueño; y por supuesto, a la sentencia C-383 de 2000 de la propia
Corte Constitucional, cuando juzgó la exequibilidad de la regla 407 del
entonces vigentes Código de Procedimiento Civil sobre la posibilidad de
demandar a indeterminados con apoyo en certificado registral negativo, en el
imperio del Código procesal de 1970.
5.2. Bajo el entendimiento de la
sentencia T-488 de 2014, por vía de la revisión eventual de una acción
constitucional “interpartes” y resuelta por una Sala de decisión, donde uno de
los integrantes salvó voto parcialmente, adviértase, no solo se descartan las
reglas 1, 2 y 3 de la Ley de Tierras del treinta y seis, como se viene discurriendo;
también resultan quebrantados, por integrar conceptualmente el mismo plexo
normativo, el art. 12 ejúsdem, modificado por el art. 4 de la Ley 4 de 1973, y
de contera, los arts. 51 y 52 de la Ley 9 de 1989. El art. 12 por medio del
cual se estableció “(…) una prescripción adquisitiva del dominio en favor de
quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los
términos del artículo 1 de esta Ley, durante cinco (5) años continuos, terrenos
de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni
comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo
dispuesto en el mismo artículo (…)”; prescripción que cubre exclusivamente “(…)
el terreno aprovechado o cultivado con trabajos agrícolas, industriales o
pecuarios y que se haya poseído quieta y pacíficamente durante los cinco (5)
años continuos y se suspende en favor de los absolutamente incapaces y de los
menores adultos (…)” (ejúsdem). El 51 de la Ley 9 de 1989, en cuanto reduce la
prescripción extraordinaria y ordinaria de dominio para viviendas de interés
social a los términos de 5 y 3 años respectivamente; preceptiva última que
morigera la obligación de presentar el certificado del registrador.
5.3. Del mismo modo, desconocería la Ley
1561 de 2012 derogatoria de la Ley 1182 de 2008, cuyo propósito ha sido, según
el Congreso colombiano, el de promover el acceso a la propiedad mediante un
proceso especial, que fija competencia en los jueces municipales, no en el
Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para “(…) otorgar
título de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales
de pequeña entidad económica, y para sanear títulos que conlleven la llamada
falsa tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos
sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o
abandono forzado de inmuebles (…)” (art. 1 de la Ley 1561 de 2012).
La Ley 1561 de 2012 autoriza al juez para
otorgar título de propiedad a “(…) [q]uien tenga título registrado a su nombre
con inscripción que conlleve la llamada falsa tradición, tales como la
enajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin
antecedente propio, de conformidad con lo dispuesto en la ley registral, lo
saneará, siempre y cuando cumpla los requisitos previstos en esta ley (…)”
(subrayas de la Sala, art. 2 de la misma Ley). Y dentro de los anexos de la
demanda, deberá adjuntarse según el art. 11, si la pretensión es titular la
posesión, “(…) certificado de tradición y libertad o certificado de que no
existen o no se encontraron titulares de derechos reales principales sobre el
inmueble (…)”.
5.4. Es cierto. En el artículo 48 de la
Ley 160 de 1994 se determina el procedimiento de clarificación de la propiedad
de predios rurales a cargo del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de
Tierras, pero el mismo no puede imponerse como paso previo o prerrequisito al
juicio de pertenencia o de cualquiera de los asuntos previstos para usucapir
autorizado a los jueces para su trámite. Tampoco ese precepto 48, ni otros, han
abolido del ordenamiento las presunciones contenidas en el Código Civil, y en
los cánones 1º y 2º de la Ley 200 de 1936, estudiadas en precedencia.
Si el juicio se halla con efectos de cosa
juzgada bajo los cánones del C. P. C. o de las disposiciones agrarias
contempladas en el Decreto 2303 de 1989 o de una diferente, no puede removerse
tan caro instituto por esta vía para decirse que debe aplicarse con efectos
retroactivos, la ahora benéfica disposición del C. G. del P., que impone la
citación del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras y de otras
entidades, para esa clase de litigios.
No obstante, corresponde al juez ser
extremadamente cauto al declarar el dominio, tomando las medidas pertinentes
para prevenir el fraude o la apropiación indebida de los bienes fiscales, como
el caso de los baldíos.
Claro, en este escenario que se plantea a
los jueces, es bienvenido el precepto 375 del C. G. del P., num. 6 , en
concordancia con el canon 48 de la Ley 160 de 1994, porque contribuye a
solucionar hacia el futuro, problemas de diferente orden, que no es del caso
abordar, en relación con la concentración o redistribución de la tierra en
pocas o muchas manos, la productividad de las mismas, clarificación de
tradiciones entre los intereses del Estado respecto de los particulares para
reputarlos o no como bienes de dominio privado, los fundos reservados y los
destinados para cualquier servicio o uso público, así como la delimitación y
clarificación de las tierras de resguardo o las adjudicadas a las comunidades
negras, vigencia de las presunciones, deberes judiciales, protección ambiental;
incidencia de la minería, parques, reservas naturales; en fin, en cuestiones
como la actualmente planteada a esta Corte. Sin duda, como ya se anunció en
páginas anteriores, la concurrencia del Estado con adecuada y técnica defensa
de éste, permitirá zanjar equitativamente las múltiples controversias que sobre
la naturaleza y finalidad del suelo desde el punto de vista constitucional,
demandan una lectura dinámica en consonancia con los principios, valores y
derechos constitucionales frente a la propiedad territorial. Pero, itérase, es
sólo a partir de la vigencia del C. G. del P., que se obliga al juez del
proceso declarativo según la regla 375 numeral 6, citar a esas entidades
públicas, en el caso de pertenencia de inmuebles.
La regla 48 de la Ley 160 de 1994,
recientemente reglamentada por el Ministerio de Agricultura, a través del
Decreto Nº 1071 de 2015, es un instrumento de indiscutible valor para el
Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, pues estatuye los procedimientos
administrativos de clarificación de la propiedad, y de deslinde y recuperación
de baldíos. Ese trámite no ha sido parte ni es exigencia de los procesos a
cargo de los jueces, y de ningún modo extingue la posibilidad de reclamar la
usucapión de inmuebles agrarios.
Nótese, el objeto de la Ley 160 de 1994
fue el de “(…) crea[r] el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino, (…) establece[r] un subsidio para la adquisición de tierras,
(…) [y] reforma[r] el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (…)”, y de su
contenido no brota derogación ni modificación, expresa o tácita, explícita o
implícita, de la filosofía establecida en la Ley 200 de 1936, ni mucho menos,
de la más que centenaria presunción contenida en el inciso 2º del canon 762 del
Código Civil, como en su oportunidad si lo hizo la inexequible Ley 1152 de 2007
, en relación con las premisas debatidas aquí de la Ley 200. Aquélla regla 48,
establece unos procedimientos gubernativos a cargo del Incoder en Liquidación,
hoy Agencia Nacional de Tierras, para clarificar la propiedad, incluyendo la
forma de acreditar el derecho, determinar las pertenecientes al Estado y a los
particulares, así como la ocupación indebida de baldíos, y en ella, limita la
competencia a la titulación de los bienes adjudicables; entre otros, los
baldíos, clasificación dentro de la que no caben los que no son baldíos por
estar cobijados por la presunción de propiedad prevista en la Ley 200 de 1936.
5.5. No sobra agregar, que por la misma
senda, y según las determinaciones tomadas en esa acción, se repudiaría la
historia registral del país, que se caracteriza por ser incompleta y
anacrónica. Un registro imparcial e integral no puede imponerse exclusivamente
a los particulares; pero finalmente, esa decisión, traduce la confusión entre
la prueba con el mismo derecho de propiedad.
5.6. Recientemente la Corte
Constitucional ha expedido numerosa jurisprudencia sobre el tema agrario, tales
como las sentencias SU-235 y SU-426 de 2016, en las cuales se puso de relieve
el problema de acceso a la tierra por parte de la población campesina víctima,
así como las dificultades que trae consigo la recuperación de terrenos
irregularmente apropiados por particulares, o por criminales y grupos al margen
de la Ley, todo ello, debido a la equivocada, contradictoria e incompleta
política estatal de repartición de bienes.
En esas providencias es loable el
esfuerzo de la Corte Constitucional para formular solución a tan crítico
asunto, propendiendo por la adopción de medidas eficaces y prontas para librar
los baldíos de la tenencia indebida por parte de terceros o de avivatos de los
bienes públicos. Sin embargo, esos pronunciamientos tienen un fundamento
fáctico diferente a la problemática del sublite. Además, esta disidencia jamás
ha negado la existencia de los bienes baldíos, los cuales hacen parte del
patrimonio público y requieren de un control estatal estricto.
Asimismo, ese alto Tribunal expidió los
fallos T-548 y T-549 de 2016, en los cuales, reiteró la postura edificada en la
providencia T-488 de 2014 ya citada. En la sentencia T-549 de 2016, esa
Corporación, como algo novedoso en su línea tutelar, reconoció expresamente que
en nuestro sistema jurídico coexistían las dos presunciones, aparentemente
contradictorias entre sí, “una de bien privado y otra de bien baldío”, la
primera, contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, y la segunda en los
cánones 762 del Código Civil y 65 de la Ley 160 de 1994; sin embargo entendió
que ese conflicto normativo “aparente” debía en todo caso resolverlo el Juez al
momento de dirimir el respectivo juicio de pertenencia.
Empero, esas determinaciones transitan
por la desafortunada senda trazada por la providencia T-488 de 2014, sin
añadirle nuevos elementos, salvo la admisión de la existencia y vigencia de las
presunciones de la Ley 200 de 1936. Es de advertir, la propia Corte
Constitucional se contradice, pues, luego de ventilar la vigencia de esas
presunciones, a renglón seguido infiere que “en todos los casos en donde no exista
propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que
este es un bien baldío”. Esa conclusión invade no solo la esfera decisional del
juez al momento de zanjar un conflicto de usucapión, sino que le impone al
prescribiente la obligación de demostrar el carácter privado de su fundo,
invirtiendo irrazonablemente la presunción en contra del usuario de la
administración de justicia, del poseedor y del ciudadano. Además desconoce que
las fuentes históricas de información oficiales previstas para la indagación de
la propiedad y las sucesivas transferencias desde el dominio regalista español
no resultan confiables, incluso para el propio Estado, pues los datos oficiales
de catastro y registro, además de insuficientes, escuetos y caóticos, siguen
hoy sin modernizarse ni depurarse . Esta negligencia es endémica y no puede
trasladarse al ciudadano como si éste fuera el responsable de la omisión
histórica del estamento oficial.
Debe recordarse que las autoridades
públicas por tener responsabilidad de administrar el catastro y el registro de
los baldíos de la Nación, así como de las tierras privadas, étnicas y las áreas
protegidas, deben generar una confianza legítima y seguridad jurídica para los
destinatarios de tales datos y, en general, para todos los asociados, derechos
que no pueden quebrantarse prima facie por la negligencia del Estado en el
ejercicio de dicha tarea.
Se vislumbra que en aquellas memoradas
decisiones, el Máximo Tribunal Constitucional procura desconocer la facultad
legalmente atribuida a los jueces naturales del derecho real de dominio de
decidir juicios de pertenencia cuando no hay titular inscrito en el folio de
matrícula inmobiliaria del inmueble cuyas declaratorias de pertenencia se
reclaman, pretiriendo la numerosa normatividad y doctrina judicial, incluso, la
dictada por el propio juez constitucional, con efectos erga omnes, no
interpartes, con carácter imperativo por tratarse de providencias proferidas en
acciones constitucionales de inexequibilidad, tal como se evidencia en la supra
citada sentencia C-275 de 2006, según la cual:
“(…) Puede suceder que en relación con el
bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de
registro de (…) derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de
ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo
respectivo donde conste que "no aparece ninguna" persona como titular
"de derechos reales sujetos a registro". Caso en el cual podrá
admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la
actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)”
(subrayas fuera de texto) .
Estas disquisiciones muestran la
legalidad de lo tramitado y decidido por los funcionarios judiciales en los
numerosos litigios declarativos de pertenencia, pero que ahora, por la residual
vía de la tutela se controvierten y aniquilan meses o años después de
cabalmente finalizados los respectivos litigios.
En el asunto objeto de disenso no hay
lugar a conceder el resguardo, pues el juez accionado no ha incurrido en
quebranto iusfundamental alguno, pues se ha limitado a aplicar razonada y
válidamente la legislación aplicable a la usucapión. Las decisiones de las que
he venido disidiendo están proscribiendo injustificadamente la posibilidad de
iniciar ese tipo de pleitos en contra de personas indeterminadas, en
eventualidades avaladas legalmente por la sentencia C-275 de 2006 e imponiendo,
de paso, una carga indebida tanto a las personas interesadas en promover
acciones de pertenencia, como a los Jueces y Magistrados.
Sin lugar a dudas, la situación expuesta
constituye una afrenta a los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, menoscabando los principios de legalidad y de
seguridad jurídica, así como el imperativo supralegal según el cual: “(…) Los
jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley (…)”;
postura en contravía de los artículos 29, 228, 229 y 230 de la Constitución
Política y 8, 9 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos .
6. En los anteriores términos, dejo
consignado mi anunciado salvamento. Claro, el escenario propio debió ser el
juicio casacional, dada la finalidad política y de coherencia doctrinaria que
corresponde a ese recurso extraordinario, en su función nomofiláctica para
fijar criterios y pautas en la solución de casos. No obstante, como el problema
jurídico se planteó medularmente por vía de tutela, afectando derechos
fundamentales, compelía entonces abordar el fondo de la cuestión».
SALVAMENTO DE VOTO
DRA MARGARITA CABELLO BLANCO
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA
JUDICIAL - Sentencia declarativa de pertenencia de bien rural - Improcedencia
de la acción - Principio de subsidiariedad y residualidad: otro mecanismo de
defensa judicial - procedencia del recurso extraordinario de revisión y
posibilidad de activar la actuación administrativa para clarificar la situación
de las tierras
BIENES DE LA UNIÓN - Bienes baldíos -
Clarificación de la propiedad - Alcance de la actuación administrativa: ruptura
de los efectos erga omnes de la sentencia declaratoria
PROCESO DE PERTENENCIA - Inoponibilidad a
la Nación de las sentencias declarativas de pertenencia sobre bienes baldíos
Tesis:
«1. El asunto constitucional de cuya
solución disiento trató de la petición de salvaguarda elevada por La Agencia
Nacional de Tierras, que reclama la protección constitucional de los derechos
fundamentales a la "legalidad, debido proceso, seguridad jurídica, acceso
a la administración de justicia, patrimonio público y acceso progresivo de la
tierra" presuntamente conculcados por la autoridad accionada, con ocasión
de la expedición de la sentencia de fecha 13 de octubre de 2016, dentro del
proceso agrario de pertenencia promovido por José Antonio Guzmán, contra personas
indeterminadas.
2. La sentencia de tutela de la cual me
aparto parte de la premisa para otorgar el resguardo constitucional que lo que
importa para el análisis de la procedencia o improcedencia de la protección
constitucional invocada deber ser la naturaleza del bien pretendido en
usucapión, y que como el bien objeto de la declaración de pertenencia
"carece de antecedentes registrales", y, por ende, de titulares de
dominio anteriores, se presumía que su naturaleza era baldía.
3. Formulada la afirmación anterior, se
desciende en el fallo analizado en consideraciones jurídicas en torno a la
evolución normativa y regulatoria de los bienes baldíos, para apuntar a su
imprescriptibilidad; y, posteriormente, proceder a censurar con base en la
inexistencia de antecedentes registrales y la falta de registro del bien
usucapido, a la fecha de la presentación de la demanda, que la Colegiatura
cuestionada incurrió en causal de procedencia del amparo al declarar la
pertenencia de un bien presuntamente imprescriptible.
4. Los motivos de mi discrepancia con el
fallo mayoritario se circunscriben a establecer que si lo que se quiere es
despejar la incertidumbre acerca de si se trata de un bien baldío el inmueble
pedido en declaración de pertenencia, a fin de proferir la decisión judicial
que en derecho corresponda, la Agencia Nacional de Tierras, conforme al Título
19 del Decreto No. 1071 de 2015, expedido por el Ministerio de Agricultura (el
cual es regulatorio de la Ley 160 de 1994) cuenta con la posibilidad de activar
la actuación administrativa allí regulada, tendiente a la "[c]larificación
de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, para
identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la
propiedad privada".
5. En esa tramitación, en que ha de darse
la presencia de los titulares del bien adjudicado en la sentencia de
pertenencia, la providencia de culminación es susceptible de ser rebatida; en
primer orden, mediante el recurso de reposición a que alude la norma 2.14.19.2.16
ejúsdem, en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, y, en segundo lugar, mediante la "acción de
revisión" ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, en única instancia, sendero este que eminentemente se erige en
medio de defensa de raigambre judicial, por lo que plenamente se aviene a los
parámetros de subsidiariedad de que trata el artículo 86 Superior, según se
comprenderá, siendo el señalado trámite administrativo el antecedente o
presupuesto para llegar a la vía judicial, es decir, son dos elementos o partes
del mismo componente de la existencia de otro medio de defensa judicial.
5.1. Por supuesto, la resolución que se
adopta en la mentada actuación "administrativa", o dado el caso, la
providencia que llegue a surgir de la de naturaleza jurisdiccional, al deber
ser registrada en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, una u
otra, tienen la virtualidad de romper los alcances erga omnes de la sentencia
que declara la prescripción adquisitiva a favor del usucapiente, comoquiera que
los fallos así obtenidos sobre dichos predios, no son oponibles a la Nación, de
donde claramente surge, itérase, la presencia de este instrumento de resguardo
judicial para los intereses del aludido ente estatal, la cual, cómo no, tiene
plena virtualidad de "lograr que la determinación judicial presuntamente
constitutiva de vía de hecho, sea dejada sin valor ni efectos jurídicos".
Y es que, tal inoponibilidad, deviene a
causa de que los aludidos pronunciamientos estimatorios van en contra de toda
la legislación que dice que los baldíos son imprescriptibles, cardinalmente el
artículo 407 de la ley de ritos civiles, hoy 375 del CGP, que positivó sobre el
tópico que la "declaración de pertenencia no procede respecto de bienes
imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público"
6. Por lo asentado, consideró que no es
posible inobservar la amplia residualidad que opera en este asunto, habida
cuenta que existen otro mecanismo de defensa judicial que permiten la efectiva
salvaguarda de los intereses del Estado, sin desmedro de los derechos de
quienes acudieron a la jurisdicción estatal y obtuvieron la tutela judicial
efectiva de sus derechos sustanciales.
Ello, tanto más, si no se olvida que la
omisión parte de una falta de certeza de que el bien sea baldío; que, además,
la otra vía, atrás demarcada, es protectora de sus derechos; que tampoco es
factible, so pretexto de un «presunto baldío», afectar los derechos del poseedor,
vencedor en la pertenencia, y quien detenta y explota el predio, por lo que es
preferible dejar el proceso en firme y discutir el punto por otro cauce, por
cuanto que en caso de llegarse a la conclusión de que el inmueble finalmente no
ostenta dicha calidad, ese sentencia de pertenencia declarando la usucapión
sería oponible al Estado. Sin embargo, dejar sin valor y efecto la sentencia de
1ª instancia de fecha 24 de octubre de 2016, que accedió a las pretensiones del
prescribiente, y ordenarle a la célula judicial accionada que condicione la
iniciación del proceso, o sea la admisión del mismo, a la verificación de la
calidad de los bienes disputados en el juicio de pertenencia, cuando el
procedimiento civil no le impone al juzgador el deber perentorio de adelantar
actuaciones probatorias por fuera de las oportunidades legalmente establecidas
y, menos en la etapa liminar, única forma de verificar o despejar la falta de
certeza de si el bien a prescribir es o no baldío
[...]
8. Entonces, en el asunto bajo examen, se
hace necesario definir o identificar si el predio, que fuera prescrito por el
allá accionante para la declaración de pertenencia, es baldío, por la elemental
consideración que si resulta efectivamente serlo podría alegarse o sostenerse
que la prescripción, definida en el proceso en comentario, es contraria al
ordenamiento en cuanto la naturaleza del bien impide una declaración de dominio
en ese sentido; o, por el contrario, para concluir que es propiedad privada y, por
consiguiente, sujeto y objeto, con seguridad jurídica, al reconocimiento del
dominio por prescripción.
Si el predio que hoy se denuncia como
baldío, se presumía bien privado, y de ese modo se demostró como la
prescripción adquisitiva declarada por el Juzgado tutelado goza de pleno
sustento de legalidad, no solo por lo advertido precedentemente sino porque se
cumplió con el rito exigido por la normatividad procesal civil, sin oposición
alguna.
Un análisis constitucional como el
subjúdice se enfila exclusivamente a determinar el quebranto o no de garantías
fundamentales, sin que pueda el juez de tutela inmiscuirse en el pleito, en
aras de establecer si el acervo probatorio resultaba o no suficiente para
declarar la pertenencia; empero, si en criterio del extremo hoy actor se
presentó alguna irregularidad en este tópico, está facultado para denunciarla
ante las autoridades respectivas».
PROCESO DE PERTENENCIA - Auto admisorio
de la demanda - Información a la Agencia Nacional de Tierras antes al INCODER:
inaplicabilidad del artículo 375 del CGP, en virtud del principio de
retroactividad de la Ley
PROCESO DE PERTENENCIA - Bienes baldíos:
carga de la prueba en cabeza del estado
PROCESO DE PERTENENCIA - Bienes baldíos:
falta de legitimación en la causa de la Agencia Nacional de Tierras para
demanadar la decisión declarativa de pertenencia
Tesis:
«7. Independientemente de la presencia o
no de matrícula inmobiliaria, tanto el artículo 407 del Código de Procedimiento
Civil como el actual canon 375 del Código General del Proceso, establece la
prohibición que la declaración de pertenencia "no procede respecto de
bienes imprescriptibles o de propiedades de las entidades de derecho público
(…)"; no exigiendo ese plexo normativo ningún requerimiento adicional al respecto,
mal hace la posición mayoritaria de esta Sala en fijar un nuevo derrotero,
además pasa por alto el principio de la irretroactividad.
Si el querellante no trajo la prueba
demostrativa del derecho de dominio en cabeza suya, mi tampoco desvirtuó los
fundamentos de la presunción, ilegitimado sustancialmente se halla en la causa
para demandar la aniquilación de la decisión del juez del declarativo de
pertenencia, y mucho menos, por una via tan excepcional como la acción de
tutela, rituación de trámite pronto que impide el amplio debate probatorio».
DERECHO REAL DE DOMINIO - Acceso a la
propiedad rural: presunción de propiedad privada sobre los fundos poseídos en
la forma prevista en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936
DERECHO REAL DE DOMINIO - Acceso a la
propiedad rural: presunción de baldío sobre los predios rústicos no poseídos en
la forma prevista en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de
pertenencia: ausencia de vulneración
DERECHO CIVIL - Bienes de la unión -
Bienes baldíos: imprescriptibilidad
Tesis:
«7.1. Las presunciones previstas en los
arts. 1 modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973, 2 y 3 de la Ley 200 de 1936,
consistentes: la primera, en que "(…) se presume que no son baldíos, sino
de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que
dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de
hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la
ocupación con ganados y otros de igual significación económica (…)" (art.
1); y la segunda, "(…) presum[ir] baldíos los predios rústicos no poseídos
en [esa] forma (…)", han sido desarrolladas por la doctrina de esta Corte,
siguiendo las tesis de R. Von Ihering, en las sentencias siguientes: Cas. del
24 de julio de 1937, XLV, 329; Sent. S. de n. G., del 9 de marzo de 1939,
XLVII, 798; Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311. La del art. 1 de la Ley 200
de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973: "(…) Se trata de una
presunción a favor de los particulares y en contra de la Nación con que el art.
1 reformó la presunción tradicional de dominio establecida por los arts. 675
del C.C. y 44 del C. F. (…)" (Sent. 22 de junio de 1956, LXXXIIII, 74; 31
de julio de 1962, XCIX, 172).
Las dos, complementarias entre sí, hallan
asiento sólido en la propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta Corte;
pero cuando, la decisión de tutela T-488 de 2014 encuentra defecto fáctico en
el proceder del juez de la pertenencia porque en el predio “Lindanal” “(…) no
figuraba persona alguna como titular de derechos reales (…)”, y al mismo tiempo
el prescribiente reconoció “(…) que la demanda se propuso contra personas
indeterminadas (…)”, y pese a ello el juez consideró que “(…) el bien objeto de
la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada” (…)”, y
como secuela, surgían “(…) indicios suficientes para pensar razonablemente que
el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no
susceptible de apropiación por prescripción (…)”, y de consiguiente, se
incurría en desconocimiento del precedente y en defecto orgánico por
incompetencia, infringe rectamente y de tajo, tanto las presunciones citadas e
instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han servido de apoyo a
innumerables decisiones políticas para la reforma agraria del país y a
repetidas sentencias judiciales.
Así mismo, desecha la abigarrada doctrina
probable de esta Corte, luego reiterada en las sentencias de casación del 16 de
diciembre de 1997, expediente 4837; del 28 de agosto de 2000, exp. 5448,
reiterando la del 9 de marzo de 1939, G. J. XLVII, p. 798; según las cuales, se
presume “(…) que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos
por particulares (…)” (art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la
Ley 4 de 1973), cuando hay explotación económica del suelo con actos positivos
propios de dueño; y por supuesto, a la sentencia C-383 de 2000 de la propia
Corte Constitucional, cuando juzgó la exequibilidad de la regla 407 del Código
de Procedimiento Civil sobre la posibilidad de demandar a indeterminados con
apoyo en certificado registral negativo, en el imperio del Código procesal de
1970.
7.2. Como si no bastara la más que
centenaria presunción establecida en el artículo 762 del Código Civil, también
se apuntaló, más preciso en relación con lo debatido aquí, en los articulo 1° y
2° de la ley 200 de 1936, actualmente vigentes, postulando que se "2(..)
Presume que no son baldíos sino de propiedad privada (…)", los inmuebles
rurales poseídos por particulares, cuando aquellos son explotados
económicamente "(…) por medios positivos propios del dueño, como las
plantaciones o cementeras, la ocupación con ganado u otro de igual
significación (…)". Y en sentido contrario, también se consignó otra
presunción, suponiendo baldíos aquellos terrenos agrarios que no son objeto de
aprovechamiento "en [es]a forma", precisamente como epítome de la
consagrada en el artículo 675 del Código Civil: "(…)Son bienes de la unión
las tierras que estando dentro de los límites territoriales, carecen de otro
dueño (…)".
Sin duda, las presunciones mencionadas
guardan relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera como
terreno baldío, pues si el particular lo explota económicamente por medio de
hechos positivos, propios de dueño, como las plantaciones, sementeras y otros
de igual significación, se ha de entender que es propiedad privada; y si se
discute esa calidad se tiene que demostrar lo contrario, esto es, acudir a la
otra presunción: no se ha explotado económicamente el predio y, por tanto,
conserva la condición de bien inculto baldío.
La presunción relacionada con los predios
rurales que no se reputan baldíos, obliga a demostrar lo contrario, esto es,
que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta que un
fundo es de esa naturaleza.
Entonces, un terreno, que no sea de los
clasificados como reservados, que sea ocupado con la incorporación de
actividades económicas de explotación como destaca la ley, se debe respetar.
Por sabido se tiene que un terreno baldío
es del Estado y es imprescriptible como el ordenamiento jurídico nacional lo ha
consagrado desde 1882, en la Ley 48, artículo 3: "(…)Las tierras baldías
se reputan de uso público y su propiedad no prescribe contra la Nación
(…)"; pasando por el Código Fiscal (Ley 110 de 1912) que dispuso en el
artículo 61: "(…) El dominio de los baldíos no puede adquirirse por
prescripción (…)". Además, la Ley 160 de 1994, artículo 65, impuso la
regla de que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo pueden
adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado; y, al
mismo tiempo, los ocupantes meramente precarios de tierras baldías, por ese
solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil y
frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa».
PROCESO DE PERTENENCIA - Certificado de
libertad y tradición: finalidad
Tesis:
«8.1. Debe precisarse que el certificado
expedido por el registrador de instrumentos públicos, es exigido en los juicios
de pertenencia con la única finalidad de "(…) identificar los legítimos
contradictores de la pretensión, que no son otras personas que en él figuren
como titulares de derechos reales, pero en manera alguna [sirve para] demostrar
que el bien es de propiedad privada (…)".
Por tanto, en caso de no constar en ese
documento inscrito ningún particular titular del derecho de dominio, no se
colige la calidad de baldío del fundo, sino que, para formar adecuadamente el
contradictorio, se dirige la demanda en contra de personas indeterminadas.
Sobre el particular, la Corte
Constitucional expresó:
“(…) El certificado expedido por el
registrador de instrumentos públicos, de que trata el numeral 5o. del artículo
407 del C.P.C., demandado, constituye un documento público (C.P.C., art. 262-2)
que cumple con varios propósitos, pues no sólo facilita la determinación de la
competencia funcional y territorial judicial para la autoridad que conocerá del
proceso -juez civil del circuito del lugar donde se encuentre ubicado el
inmueble (C.P.C., art. 16-5)-, sino que también permite integrar el legítimo
opositor, por cuanto precisa contra quien deberá dirigirse el libelo de
demanda”.
“Así se tiene que, el sujeto pasivo de la
demanda de declaración de pertenencia estará conformado por la persona o
personas que aparezcan en el aludido certificado como titulares de derechos
reales principales sujetos a registro -propiedad, uso, usufructo o habitación-
sobre el bien en litigio, a quienes se les notificará del auto admisorio de la
demanda, permitiéndoles iniciar la correspondiente defensa de sus derechos. Si
en ese documento no se señala a nadie con tal calidad, porque no hay inscrito o
no se ha registrado el bien, se daría lugar al certificado negativo, obligando
dirigir la demanda contra personas indeterminadas (…)”.
“(…) Puede suceder que en relación con el
bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de
registro de dichos derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden
de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo
respectivo donde conste que "no aparece ninguna" persona como titular
"de derechos reales sujetos a registro". Caso en el cual podrá admitirse
la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en
los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)” (subrayas fuera
de texto).
En un reciente fallo conceptuó acerca de
la pertinencia de ese elemento demostrativo:
“(…) La exigencia de aportar el folio de
matrícula inmobiliaria para acreditar la propiedad sobre los predios sobre los
cuales se reclamaba no implic[a] una actuación arbitraria o caprichosa por
parte de la autoridad judicial accionada. Antes bien, con ella se da
cumplimiento a las disposiciones del Código Civil que disciplinan la
transmisión de dominio sobre los bienes raíces, la cual requiere el
otorgamiento de escritura pública y su correspondiente inscripción en la
oficina de registro de instrumentos públicos. Por tratarse de una solemnidad
exigida por la ley, la constancia de la inscripción en el registro como prueba
de la tradición de bienes inmuebles no admite ser suplida por testimonios u
otros medios probatorios (…)”».
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA - Proceso
de pertenencia: la presunción de baldío sostenida por la Sala, desconoce la
existencia de bienes inmuebles privados, históricamente poseídos sin
formalización legal
DERECHO REAL DE DOMINIO - Acceso a la
propiedad rural - Inaplicabilidad de la sentencia T-488 de 2014 de la CC:
confusión de la prueba con el derecho de propiedad
PROCESO DE PERTENENCIA - Acceso a la
propiedad rural - Diferencia fáctica de los procesos decididos por la Corte
Constitucional para librar los terrenos baldíos de la tenencia indebida por
parte de terceros, con el caso objeto de estudio
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de
pertenencia - Reconocimiento de la Corte Constitucional del conflicto normativo
aparente entre las presunciones de bien privado y bien baldío
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de
pertenencia: la presunción de la calidad de baldío, por la simple falta de
antecedentes registrales y titulares de derechos reales en el certificado de
libertad y tradición, vulnera el debido proceso al invadir la esfera decisional
del juez e invertir irrazonablemente la presunción en contra del poseedor
Tesis:
« 8.2. Ahora, retornando a la doctrina
constitucional inmersa en la sentencia C-275 de 2006, atrás citada, suponer la
calidad de baldío solamente por la ausencia de registro o por la carencia de
titulares de derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la
existencia de fundos privados históricamente poseídos, carentes de
formalización legal, postura conculcadora de las prerrogativas de quienes
detentan de hecho la propiedad de un determinado bien.
Admitir lo aducido por el ente tutelante,
equivaldría a revertir injustificadamente la carga de la prueba en detrimento
de los particulares para favorecer a una entidad pública, cuando,
contrariamente, es deber del Estado propender por garantizar el acceso a la
administración de justicia sin mayores trabas que las previamente estatuidas en
la Ley. Mayor reproche merece que la Agencia Nacional de Tierras pretenda
imponer tal criterio haciendo uso de la acción de tutela, mecanismo judicial
diseñado por el constituyente para proteger los derechos fundamentales de las
personas, más no para socavar en muchos casos los derechos de campesinos
minifundistas. Incluso, los baldíos, que son explotados por particulares para
incorporarlos a la economía nacional, cuentan con el beneficio del legislador
para que se adjudiquen en pleno dominio, partiendo de la noción de que el
aprovechamiento de la tierra significa que le pertenece al labriego y el Estado
debe así declararlo.
El hecho de que no aparezca anotado en la
oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación, un predio
rústico con el nombre de persona como propietaria, no puede constituir indicio
suficiente para pensar que se trata de un bien baldío, y por tanto
imprescriptible, ni puede apreciarse que deriva inferencia que lleve a esa
conclusión
9. Las disquisiciones precedentes
demuestran con suficiencia la inviabilidad de otorgar el amparo elevado por la
Agencia Nacional de Tierras, apartándose así del precedente fijado por la Corte
Constitucional en la sentencia T-488 de 2014, en el cual, una de sus Salas de
revisión de tutelas, con salvamento de voto, en un caso de similar acontecer
fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción de propiedad privada
fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro solamente en que en el
certificado expedido por registrador de instrumentos públicos del inmueble
reclamado "no figuraba persona alguna como titular de derechos
reales".
10. No sobra agregar, que por la misma
senda, y según las determinaciones tomadas en esa acción, se repudiaría la
historia registral del país, que se caracteriza por ser incompleta y
anacrónica. Un registro imparcial e integral no puede imponerse exclusivamente
a los particulares; pero finalmente, esa decisión, traduce la confusión entre
la prueba con el mismo derecho de propiedad.
Recientemente la Corte Constitucional ha
expedido numerosa jurisprudencia sobre el tema agrario, tales como las
sentencias SU-235 y SU-426 de 2016, en las cuales se puso de relieve el
problema de acceso a la tierra por parte de la población campesina víctima, así
como las dificultades que trae consigo la recuperación de terrenos
irregularmente apropiados por particulares, o por criminales y grupos al margen
de la Ley, todo ello, debido a la equivocada, contradictoria e incompleta
política estatal de repartición de bienes.
En esas providencias es loable el
esfuerzo efectuado por la Corte Constitucional por dar solución al aludido
tema, propendiendo por la adopción de medidas eficaces y prontas para librar
los baldíos de la tenencia indebida por parte de terceros. Sin embargo, esos
pronunciamientos tienen un fundamento fáctico diferente a la problemática del
sublite. Por otra parte, pues esta Colegiatura jamás ha negado la existencia de
los bienes baldíos, los cuales hacen parte del patrimonio público y requieren
de un control estatal estricto.
Asimismo, ese alto Tribunal expidió los
fallos T-548 y T-549 de 2016, en los cuales, reiteró la postura edificada en la
providencia T-488 de 2014 ya citada. En la sentencia T-549 de 2016, esa
Corporación, como algo novedoso en su línea tutelar, reconoció expresamente que
en nuestro sistema jurídico coexistían las dos presunciones, aparentemente
contradictorias entre sí, "una de bien privado y otra de bien
baldío", la primera, contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, y
la segunda en los cánones 762 del Código Civil y 65 de la Ley 160 de 1994,
disponiendo que tal conflicto normativo "aparente" debía en todo caso
resolverlo el Juez al momento de dirimir el respectivo juicio de pertenencia.
Empero, esas determinaciones transitan
por la desafortunada senda trazada por la providencia T-488 de 2014, sin añadir
nuevos elementos, salvo la admisión de la existencia y vigencia de las
presunciones de la Ley 200 de 1936. Es de advertir, la propia Corte
Constitucional se contradice, pues, luego de ventilar la vigencia de esas
presunciones, a renglón seguido infiere que "en todos los casos en donde
no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe
presumirse que este es un bien baldío". Esa conclusión invade no solo la
esfera decisional del juez al momento de zanjar un conflicto de usucapión, sino
que le impone al prescribiente la obligación de demostrar el carácter privado
de su fundo, invirtiendo irrazonablemente la presunción en contra del usuario
de la administración de justicia, del poseedor y del ciudadano. Además
desconoce que las fuentes de información oficiales previstas para la indagación
de la propiedad y las sucesivas transferencias desde el dominio regalista no
resultan confiables, incluso para el propio Estado, pues los datos de catastro
y registro siguen hoy sin modernizarse ni depurarse. Esta negligencia es
endémica y no puede trasladarse al ciudadano como si éste fuera el responsable
de la omisión histórica del estamento oficial».
BIENES DE LA UNIÓN - Bienes baldíos:
clarificación de la propiedad, obligación de la Agencia Nacional de Tierras de
generar confianza legítima y seguridad jurídica para los ciudadanos
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de
pertenencia: la decisión que declara la propiedad de bien rural en favor del
demandante se ajusta a derecho
Tesis:
«Debe recordarse que las autoridades
públicas por tener responsabilidad de administrar el catastro y el registro de
los baldíos de la Nación, así como de las tierras privadas, étnicas y las áreas
protegidas, deben generar una confianza legítima y seguridad jurídica para los
destinatarios de tales datos y, en general, para todos los asociados, derechos
que no pueden quebrantarse prima facie por la negligencia del Estado en el
ejercicio de dicha tarea.
Se vislumbra que en aquellas memoradas
decisiones, el Máximo Tribunal Constitucional procura desconocer la facultad
legalmente atribuida a los jueces de decidir juicios de pertenencia cuando no
hay titular inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble cuya
declaratoria de pertenencia se reclama, pretiriendo la numerosa normatividad y
doctrina judicial, incluso, la dictada por ella misma, con efectos erga omnes,
no interpartes, sino de carácter imperativo por tratarse de providencias
proferidas en acciones constitucionales de inexequibilidad, tal como se
evidencia en la supra citada sentencia C-275 de 2006, según la cual:
“(…) Puede suceder que en relación con el
bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de
registro de (…) derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de
ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo
respectivo donde conste que "no aparece ninguna" persona como titular
"de derechos reales sujetos a registro". Caso en el cual podrá
admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la
actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)”
(subrayas fuera de texto) .
Estas disquisiciones muestran la
legalidad de lo tramitado y decidido por los funcionarios judiciales en los
numerosos litigios declarativos de pertenencia, pero que ahora, por la residual
vía de la tutela se buscan controvertir meses o años después de cabalmente finalizados.
En el asunto objeto de disenso no hay
lugar a conceder el resguardo, pues los jueces accionados por el Incoder, hoy
Agencia Nacional de Tierras, no han incurrido en quebranto iusfundamental
alguno, pues se han limitado a aplicar razonada y válidamente la legislación
aplicable a la usucapión. Las decisiones de las que disido están proscribiendo
injustificadamente la posibilidad de iniciar ese tipo de pleitos en contra de
personas indeterminadas, en eventualidades avaladas legalmente, por la sentencia
C-275 de 2006 imponiendo, de paso, una carga indebida tanto a las personas
interesadas en promover acciones de pertenencia, como a los Jueces y
Magistrados.
Sin lugar a dudas, la situación expuesta
constituye una afrenta a los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, menoscabando los principios de legalidad y de
seguridad jurídica, así como el imperativo supralegal según el cual: "(…)
Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley (…)";
postura en contravía de los artículos 29, 228, 229 y 230 de la Constitución
Política y 8, 9 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
11. En los anteriores términos, dejo
rendido la salvedad aquí manifestada, considerando que la Corte debió confirmar
el amparo instado por ser improcedente, por configurarse el presupuesto general
de la subsidiariedad. Además, el escenario propio debió ser el juicio
casacional, dada la finalidad política y de coherencia doctrinaria que
corresponde a ese recurso extraordinario, en su función nomofiláctica para
fijar criterios y pautas en la solución de casos. No obstante, como el problema
jurídico se planteó medularmente por vía de tutela, afectando derechos
fundamentales, compelía entonces abordar el fondo de la cuestión».
ACLARACIÓN DE VOTO
DR AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL -
Vinculatoriedad: el grado de autoridad depende del acuerdo del precedente con
el espíritu de los tiempos o el juicio de subsiguientes tribunales (doctrina)
Tesis:
«Con el tributo de siempre por las
decisiones adoptadas por la Sala y teniendo en cuenta el pronunciamiento de la
Corte Constitucional, como garante de los derechos fundamentales, así como por
respeto a la institucionalidad en tratándose de precedentes, manifiesto que
comparto el presente proveído porque guarda armonía con la providencia reciente
que sobre la misma materia profirió tal Corporación (T-548/16); en la que
revoca la sentencia STC1776 de 2016, dictada por la Sala de Casación Civil de
la Corte Suprema de Justicia.
Tal acogimiento va en concordancia con lo
que ha venido señalando la doctrina especializada, según la cual "(u)na
decisión de un tribunal o un juez, tomada después de un razonamiento sobre una
cuestión de derecho planteada en un caso, y necesaria para el establecimiento
del mismo, es una autoridad, o precedente obligatorio, para el mismo tribunal y
para otros tribunales de igual (...) rango, en subsiguientes casos en que se
plantee otra vez la misma cuestión; pero el grado de autoridad de dichos
precedentes depende necesariamente de su acuerdo con el espíritu de los tiempos
o el juicio de subsiguientes tribunales sobre su corrección como una
proposición acerca del derecho existente o real"».
DERECHO REAL DE DOMINIO - Acceso a la
propiedad rural: presunción de propiedad privada sobre los fundos poseídos por
particulares en la forma prevista en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936
: presunción que beneficia al particular quien explota el terreno del que se
desconoce dueño y puede adquirir el dominio a través de la ocupación
DERECHO REAL DE DOMINIO - Acceso a la
propiedad rural - Conflicto interpretativo entre la presunción de bien privado
consagrada en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 y la presunción de bien
baldío consagrada en el artículo 48 de la Ley 160 del 94: interpretación de
ponderación de intereses efectuada por la Corte Constitucional, la cual crea
una jerarquía axiológica no dada por el legislador
DERECHO REAL DE DOMINIO - Acceso a la
propiedad rural - Presunción de bien baldío cuando no existe propietario
conocido: recoge la postura sostenida en la sentencia STC1776 de 2016, en
virtud del principio de igualdad y coherencia del sistema jurídico
Tesis:
«(...) en la sentencia citada la
mencionada Colegiatura señala la forma en que debe interpretarse lo prescrito
en los artículos 1º y 2º de la ley 200 de 1936, aquel modificado por el 2º de
la ley 4 de 1973, y 48 de la ley 160 de 1994, que desarrollan la consagración
de dos presunciones en lo que tiene que ver con los bienes baldíos desde la
hermenéutica constitucional, indicando:
...el mismo sistema jurídico ha
reconocido la existencia de dos presunciones, una de bien privado y otra de
bien baldío, que pareciesen generar un conflicto normativo. No obstante, cuando
se analizan de forma sistemática permiten entrever la interpretación adecuada
ante la cual debe ceder nuestro sistema jurídico.
En tal sentido, los artículos 1 y 2 de la
Ley 200 de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del
Código Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de
1994 y la Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que
el conflicto entre estas es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la
presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un
poseedor, y, como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se
puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación.
Por lo anterior, no se puede concluir que
una norma implique la derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se
debe comprender que regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser
usadas por el operador jurídico según el caso. Es por ello que el legislador,
de forma adecuada, previo cualquiera de estas situaciones en el Código General
del Proceso, brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia las
herramientas interpretativas para resolver el aparente conflicto normativo, así
como las herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la
situación fáctica. Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos en
los que no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble,
debe presumirse que este es un bien baldío.
En conclusión, el juez debe llevar a cabo
una interpretación armónica y sistemática de las diferentes normas existentes
en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de
1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución
Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantum en relación con
la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario privado
registrado, pues tal desconocimiento lo puede llevar a incurrir en un defecto
sustantivo por aplicar una regla de manera manifiestamente errada, sacando la decisión
del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable (CC
T-548/16 y T-488/14).
4.Por ende, no es que exista una
interpretación errada, lo que acontece en el caso en estudio es que la Corte
Constitucional acudiendo a la hermenéutica del balance o ponderación frente a
un conflicto interpretativo de estas dos presunciones (una que beneficia al
particular que explota el terreno del que se desconoce dueño, que puede
consolidar el dominio a través del modo de la ocupación, siempre y cuando cumpla
los presupuestos de los artículos 1º y 2º de la ley 200 de 1936; la otra
señalada en el canon 48 de la ley 160 de 1994, prevé ante la inexistencia de
propietario conocido se presume que es un bien baldío) mediante una
interpretación crea una jerarquía axiológica no dada por el legislador,
derogando para el caso en particular la primera de aquellas presunciones y
privilegiando la segunda.
5.Por su parte, la Corte Suprema de
Justicia en Sala de Casación Civil, a través de la sentencia revocada, llegó a
una conclusión diferente, privilegió la presunción de la explotación económica
a favor del particular; y sacrificó la que beneficia al Estado, partiendo de la
base que el fin que se busca con la ley 200 de 1936 es la explotación económica
del predio y no su inactividad, que no genera ganancia alguna, ni para el
propio Estado, y sí se le garantiza el derecho que tiene el campesino de
acceder a la tierra.
6.Por lo tanto, se trata de dos
interpretaciones diversas ante un conflicto -no de yerro alguno- ante lo cual
la guardiana de la Constitución adoptó una decisión aplicando la interpretación
de ponderación de intereses, sobre la cual la doctrina ha dilucidado.
7.En consecuencia, siguiendo los
postulados de la última providencia expedida, recojo la interpretación que
prohijé en la STC1776 de 2016, entre otras, en relación con los artículos 1º y
2º de la ley 200 de 1936, modificado aquel por el 2º de la ley 4 de 1973, y 48
de la ley 160 de 1994, en acatamiento de los nuevos precedentes judiciales
aplicables al asunto, que deben observarse en virtud del principio de igualdad
y la coherencia del sistema jurídico».
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA
JUDICIAL - Sentencia de casación: señalamiento a la Corte Constitucional, para
que cuando la Sala de Casación Civil de la CSJ se pronuncie sobre asuntos de su
especialidad en la jurisdicción ordinaria, se observen sus veredictos
Tesis:
«(...) quiero poner de presente a la
Corte Constitucional que cuando la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia se pronuncie sobre asuntos a ella asignados por su especialidad al
interior de la jurisdicción ordinaria, se espera que sean estos veredictos los
que sean observados, por fungir como su máximo órgano y por la reciprocidad
connatural que debe mediar entre los diversos estamentos jurisdiccionales, sin
que ello desarticule el ordenamiento jurídico colombiano».
JURISPRUDENCIA RELACIONADA: Rad: CC
CC-595/95 Rad: CC C-097/96 Rad: CC C-530/96 Rad: CC C-536/97 Rad: CC T-488/14
Rad: CC T-548/16
Omar Colmenares Trujillo
Abogado Analista.
No hay comentarios:
Publicar un comentario