ACCIÓN DE REPETICIÓN

ACCIÓN DE REPETICIÓN

En esta oportunidad vamos hacer un breve análisis sobre LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS AGENTES DEL ESTADO a través del ejercicio de la ACCIÓN DE REPETICIÓN o de LLAMAMIENTO EN GARANTÍA CON FINES DE REPETICIÓN, consagrado en la Ley 678 de 2001 y ahora también establecido en la Ley 1437 de 2011, en el el titulo de Medios de Control del artículo 142 del nuevo Código Contencioso Administrativo y de Procedimiento Administrativo (CPACA),  podemos hacer un análisis y concretar lo siguiente:

Es un imperativo perseguir el reembolso y/o la indemnización del daño sufrido por el pago de la obligación de otro. En esta medida, la acción de repetición, en  materia administrativa, es un derecho-deber del Estado que busca el reembolso de lo pagado como consecuencia de un reconocimiento indemnizatorio previamente decretado por la jurisdicción. El diccionario de la Real Academia Española define la expresión repetir como: “la acción de reclamar contra tercero, a consecuencia de evicción, pago o quebranto que padeció el reclamante”; definición que se adecua al concepto jurídico que encierra la obligación de repetir en contra de los funcionarios que por su culpa grave o dolo han causado una declaración de responsabilidad en contra del Estado

Cuando el estado se ve obligado a pagar una condena impuesta, causada por una acción u omisión de un funcionario suyo que afecto los derechos de un  particular, deberá repetir contra dicho funcionario para que este responda por la suma pagada; ahora la acción u omisión del funcionario debe reunir la característica de ser dolosa o gravemente culposa; la acción de repetición se encuentra consagrada en el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Nacional.

Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal directa el inciso segundo del artículo 90 Superior determina que en el “evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste.”

El constituyente, a través de esta disposición consagró el deber del Estado, de repetir contra sus funcionarios o antiguos funcionarios, cuando como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de éstos, ha sido condenado judicialmente a reparar los daños antijurídicos causados a los ciudadanos.

El legislador, en desarrollo del anterior mandato constitucional, consagró en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo la acción de repetición (Consulte artículo 142 de la ley 1437 de 2011), como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón a una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario suyo, pueda solicitar a éste el reintegro de lo que ha pagado al particular beneficiario de la sentencia. 

Ahora bien, procesalmente la vinculación del funcionario puede realizarse de varias formas, a saber:

(i) Tal como lo establece el mencionado artículo 78, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso.

(ii) A través del llamamiento en garantía al funcionario, el cual, de conformidad con las normas procesales de carácter contencioso administrativo, deberá hacerse por la entidad dentro del término de fijación en lista y;

(iii) Por medio de la acción de repetición ejercida de manera independiente por la entidad pública condenada contra el funcionario.

De acuerdo con lo anterior, la acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado.

Para que la entidad pública pueda repetir contra el funcionario o ex funcionario, es necesario que concurran los siguientes requisitos: (i) que una entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los antijurídicos causados a un particular; (ii)que se haya establecido que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o antiguo funcionario público. (iii) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia.

Por último, es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política.

Si el legislador no hubiese creado mecanismos procesales para poder vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública.

Un vez explicado el concepto, los elementos, contenido y alcance de la acción de repetición, entra la Corte a analizar las figuras jurídicas de la caducidad y de la prescripción.

CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN

La prescripción es un modo para el surgimiento de derechos subjetivos (prescripción adquisitiva), o para extinguir obligaciones (prescripción extintiva). Esta institución jurídica otorga derechos con base en la ocurrencia de hechos. No opera por el simple paso del tiempo, sino que tiene en consideración elementos subjetivos como el ejercicio o inactividad de un derecho subjetivo.

De la definición anterior se desprende su carácter renunciable y la necesidad de ser alegada por quien busca beneficiarse de ella. De la misma manera, puesto que se trata de un modo para el surgimiento de derechos subjetivos, es viable su interrupción y suspensión en consideración a especiales circunstancias de las personas involucradas dentro de la relación jurídica (incapacidad relativa o absoluta, fuerza mayor), que impidan su ejercicio o la defensa frente la posible extinción del derecho.

La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso.

Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.

La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.

En lo concerniente a la acción de repetición, la caducidad, aparte de las características y elementos antes anotados, tiene como propósito fundamental propender por la eficiencia de la administración, al señalarle un plazo perentorio para que pueda acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar a sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro de los pagos que haya debido realizar como resultado de su conducta dolosa o gravemente culposa. (Corte constitucional, sentencia 832 de 2001).

Un punto sobre el cual es necesario detenerse es el relacionado con la polémica que existía en torno a si la responsabilidad de las entidades públicas, era indirecta o directa. Los defensores de la primera tesis, basaban sus fundamentos en los postulados del Código Civil que afirmaban que había responsabilidad por el hecho del otro cuando la persona sobre la cual se ejercía algún tipo de autoridad o dominio causaba un daño, evento en el cual aquel tenía la obligación de resarcir el daño provocado por su dependiente. Así, en materia estatal se indicaba que la responsabilidad era indirecta por cuanto las personas de derecho público respondían por las acciones u omisiones de sus funcionarios. El concepto evolucionó y se dijo que si bien quien provocaba el daño era la persona natural que estaba al servicio del Estado, esto no podía ser de otra manera, por cuanto como persona jurídica que es, su forma de actuar en el plano de la realidad se concretaba a través de los funcionarios que estaban a su servicio, lo cual implica que en últimas quien verdaderamente es el causante del daño es la entidad pública.

Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales, tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que en su artículo 71, consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste.” indicando que para dichos efectos, se presume que constituye culpa grave o dolo la violación de normas de carácter procesal o sustancial determinada por error inexcusable, proferir una decisión sobre la libertad de una persona por fuera de lo ordenado por la ley y el incumplimiento injustificado de los términos judiciales.

En materia contractual, la acción de repetición se encuentra consagrada en el artículo 54 de la Ley 80 de 1993, el cual señala que en caso de ser condenada una entidad por hechos u omisiones imputables a título de dolo o culpa grave de un servidor público, la entidad, el ministerio público, cualquier persona o el juez competente, podrán iniciar la respectiva acción de repetición siempre y cuando no se hubiere llamado en garantía al servidor dentro del proceso.

En el decreto 01 de 1984  código contencioso administrativo, la acción de repetición se encontraba regulada en el artículo 78, sin embargo en este código no se dio una regulación específica a esta acción; la ley 1437 de 2011 código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, el cual derogo al decreto 01 de 1984 le da al medio de control de repetición una consagración parecida a la señalada por la Constitución Nacional.

Por su parte la ley 678 de 2001 que reglamenta tanto aspectos sustanciales como procesales de la acción de repetición, en su artículo 2° inciso primero la define de la siguiente manera:

“La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial”.

Para poder iniciar un medio de control de repetición no se requiere agotar previamente la conciliación prejudicial, el único requisito previo e indispensable para que sea procedente la repetición, además de que el estado sea condenado debido a la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor público,  ex servidor público o particular facultado para ejercer funciones públicas, es que la condena impuesta se haya pagado.

Incluso el pago de la condena como requisito previo para la procedencia del medio de control de repetición se encuentra señalado en el numeral 5° artículo del artículo 161 del CPACA, por ende para la procedencia de la repetición es indispensable que en la demanda se aporte la prueba de dicho pago; para efectos de esta prueba bastará el certificado del tesorero o quien haga la veces de pagador en el que figure el pago efectuado por el estado.

TERMINO PARA INTENTAR LA ACCIÓN DE REPETICIÓN Y PARA EFECTUAR EL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA CON FINES DE REPETICIÓN

Para poder iniciar una acción de repetición como primera medida el estado debió ser condenado a pagar una suma de dinero, dicha condena debe ser consecuencia de la conducta dolosa o  gravemente culposa de una agente suyo, de un ex - agente o de un particular en ejercicio de funciones públicas según el caso, y por ultimo uno de los requisitos más importantes, que la condena haya sido pagada por el estado, este requisito es trascendental se puede decir para iniciar una acción de repetición.

Lo pagado por el estado no solo pudo tener origen en una condena impuesta en un proceso judicial, a través de la acción de repetición se puede recuperar todo lo pagado por el estado en una conciliación o cualquier otra forma de terminación de un conflicto, pero siempre y cuando el pago que se haya tenido que realizar se deba a la conducta dolosa o gravemente culposa del agente, ex – agente o particular que ejerza funciones públicas.

En la acción de repetición se debe demostrar la responsabilidad del agente contra el cual se dirige esta; en cuanto a la oportunidad con la que cuenta el estado para presentar la demanda de repetición esta es de dos años.

Los dos años se contaran a partir del día siguiente a aquel en que se haya pagado la condena impuesta, la suma conciliada o acordada por cualquier otro mecanismo de terminación de un conflicto, o más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de las condenas de conformidad con lo señalado en el artículo 164 literal L de la ley 1437 de 2011.

Por su parte el llamamiento en garantía con fines de repetición debe formularse dentro del proceso que se adelanta en contra del estado, es decir, el estado no ha sido condenado aun y muchos menos ha pagado suma alguna; de conformidad con lo señalado en el artículo 225 parte final de la ley 1437 de 2011 el llamamiento en garantía con fines de repetición se regula por lo establecido en la ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen.

La ley 678 de 2001 en su artículo 20 señalaba la procedencia del llamamiento en garantía con fines de repetición de la siguiente manera:

“La entidad pública demandada o el Ministerio Público podrán realizar el llamamiento hasta antes de finalizar el período probatorio”.

El aparte del artículo mencionado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional  a través de sentencia C – 484 de 2002, pues con este artículo se violaba el debido proceso al cuartar el derecho del llamado a ejercer contradicción respecto a los hechos y pruebas, entonces bajo estos términos el llamamiento en garantía con fines de repetición debe ser efectuado en el término que se tiene para contestar la demanda, es decir, antes de que se de apertura al periodo probatorio.

OMAR COLMENARES TRUJILLO
ABOGADO ANALISTA