ACCIÓN DE PERDIDA DE INVESTIDURA
La pérdida de investidura es el
procedimiento mediante el cual el Consejo de Estado tiene como consecuencia
negativa la de terminar el mandato (no simplemente el de separar del cargo, que
es propio de trabajadores oficiales o empleados públicos) a aquellas personas
que están en determinadas situaciones o han realizado determinadas conductas
que según la Constitución o la ley no merecen ejercer las funciones de
representante del pueblo, por no existir elementos que garanticen que van a
actuar para lograr el beneficio general, de manera independiente.
El honor o dignidad que conlleva
el mandato, así como el consecuente deshonor o indignidad que acarrea la
pérdida de este, son consecuencias de las decisiones del pueblo en el primer
caso, y de los jueces en el segundo, pero no se pueden considerar como parte
del concepto mismo. Senadores y representantes pierden su condición de
congresistas por el resto del período para el que fueron elegidos, en los
siguientes casos:
-Por violación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses;
- Por inasistencia, en un mismo
período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos
de acto legislativo o de ley o mociones de censura; z
-Por no tomar posesión del cargo dentro de los
ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras o a la fecha en
que fueren llamados a posesionarse; z por indebida destinación de dineros
públicos;
y-Por tráfico de influencias debidamente
comprobado.
Debe sentenciarse por el Consejo
de Estado, en un término no mayor de veinte días hábiles contados a partir de
la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la Cámara
correspondiente o por cualquier ciudadano.
Quien pierde la investidura de
congresista no puede volver a ser elegido miembro del Congreso. Sufre una
especie de “muerte política” (C.N., arts. 179. 4, 183 y 184). La ley 617 de
2000, artículo 48, establece que concejales y diputados también pueden perder
la investidura.
El concepto de pérdida de
investidura
“La investidura”, entendida bien
como o el cargo o las funciones de congresista, o bien como dignidad u honor
derivado de las funciones de representante del pueblo, son los significados que
han sido aceptados en Colombia desde que se intentó implantar la figura de la
pérdida de investidura en el Acto Legislativo número 1 de 1979.
Este doble alcance de la
investidura como derecho a un cargo o función y como dignidad, o presunción de
autoridad y capacidad, fue utilizado igualmente en los trabajos preparatorios
de la Ley 144 de 1994 (que es la que establece el procedimiento que debe
adelantar el Consejo de Estado). (Gaceta del Congreso, 1992, p. 9) La
jurisprudencia constitucional relaciona y destaca el concepto de investidura
con cargo público y con dignidad, en la sentencia C-139 de 1994. La investidura
como cargo es una de las principales consideraciones que condujeron a que se
estableciera la competencia en cabeza del Consejo de Estado. Y la relación con
la dignidad se hace cuando se expresa que con esta figura se dignificará la
posición del congresista y se enaltecerán sus responsabilidades y funciones.
Estas dos formas de entender “la investidura” se encuentra también en la
sentencia C-037 de 1996.
La investidura como cargo
Concebida la investidura como cargo público, el proceso de pérdida de
investidura se ha asimilado a un proceso sancionatorio o disciplinario en el
que los operadores jurídicos deben actuar según los criterios o principios
propios de las normas aplicables a los funcionarios públicos y trabajadores
oficiales en el desarrollo de sus cargos (principalmente se hace mención por la
jurisprudencia a la aplicación del Código Único Disciplinario). Con los
problemas que se producen al identificar el cargo de congresistas con el de los
demás servidores del Estado. Es incorrecto utilizar, de manera indistinta, los
parámetros empleados en el enjuiciamiento de las conductas de los funcionarios
públicos, en el caso de los procesos de pérdida de investidura de los senadores
y representantes a la Cámara, éstos últimos forman parte de una rama del poder
diferente a la Ejecutiva, que ejercen sus funciones de manera libre, regidos
por un respeto relativo al principio de legalidad; limitados por principios,
fines y objetivos generales que normalmente están en la Constitución y que son
normas jurídicas con una estructura interna general, abstracta. Los empleados y
trabajadores oficiales por el contrario cumplen sus funciones respetando
estrictamente el principio de legalidad en un sentido positivo, esto es, que
sólo pueden hacer aquello que expresamente les indique o autorice la
Constitución, la ley o los actos administrativos expedidos por funcionarios de
superior jerarquía, por ello no son libres frente al derecho, no pueden tomar
decisiones que vayan en contra de éste, no crean derecho, ni tienen la libertad
de actuar con miras a lograr objetivos o finalidades que no estén expresamente
consagrados en la Constitución y en la ley.
Investidura como honor o dignidad
Se piensa que el honor o dignidad aquellos elementos propios de los
representantes del pueblo, esta comprensión siempre conlleva argumentaciones
que se orientan a justificar o explicar la necesidad de recurrir a
ordenamientos o sistemas normativos ajenos al derecho, y normalmente a la
moral, a lo correcto, a lo sensato, a lo “más adecuado”. La investidura es un
honor que conlleva unas exigencias mayores que las que se hacen a los
ciudadanos corrientes se dirige a explicar que la aplicación de las causales y
demás normas que regulan el proceso de pérdida de investidura abarcan
consideraciones de carácter ético y como tal el derecho positivo debe ser
complementado por normas que exceden lo estrictamente jurídico, esto es,
propias de la moral o del iusnaturalismo. Entender la investidura relacionada
con la dignidad y el honor puede dar lugar a que los operadores jurídicos
encargados de intervenir en este tipo de procesos utilicen a la moral como
fundamento de sus decisiones, como normas que les indican el alcance de sus
competencias así como las limitaciones de las mismas. El uso de lo que es
correcto, o de lo que es ético tiene un gran inconveniente, éste consiste
simplemente en que esta forma de acudir a la moral equivale a negar el derecho,
a la garantía de seguridad que pretende. La moral cuando no está expresada en
normas jurídicas viene a significar o a tener el contenido que el juez
determine, con lo que se desconoce de manera flagrante el principio de
legalidad requisito sine qua non del Estado de derecho proclamado como
principio fundamental de nuestro ordenamiento en el artículo 1o. de la
Constitución Política de Colombia.
La Corte Constitucional en la
sentencia C-319/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara), hizo un claro resumen sobre
los antecedentes de la pérdida de investidura y las diferentes propuestas que
fueron presentadas a la consideración de la Asamblea Nacional Constituyente.
Empieza diciendo la Alta Corporación que resulta “indiscutible que una de las
reformas más importantes efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas
con el Congreso de la República, fue la de la creación de la institución de la
pérdida de la investidura, consagrada en el artículo 183 de la Carta Política,
con el propósito de dignificar la posición de Congresista, enaltecer sus
responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la
inobservancia del régimen de incompatibilidades, inhabilidades o el surgimiento
del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de incumplimiento
de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien incurra en la
violación de las causales previstas en dicha disposición con la pérdida de la
investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo pronunciamiento
judicial:
En efecto, en la Asamblea Nacional Constituyente el tema comenzó a
ser debatido en la Comisión Tercera, con ponencia original del Constituyente
Luis Guillermo Nieto Roa. Luego se discutió sobre la base del proyecto
presentado por la Comisión nombrada como ponente colectivo, integrada por los
Delegatarios Alfonso Palacios Rudas, Hernando Yepes Arcila, Álvaro Echeverry
Uruburu, Antonio Galán y otros, según consta en el medio oficial de publicación
de la Asamblea. El planteamiento general de los proponentes de la iniciativa se
fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de Congresista. De ahí
que las consecuencias de la violación de los deberes, funciones y
responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanción
igualmente drástica. La subcomisión encargada de articular la propuesta, al
considerar la regulación de la institución pretendió, pues, recuperar el
prestigio del Congreso.
El criterio de la comisión fue unánime en cuanto a que
el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés
quedaría incompleto y sería inane si no se estableciera la pérdida de la
investidura como condigna sanción. Fue también el parecer unánime de la
comisión que, dado la alta posición del Congresista, la violación de este
régimen no podía acarrear una sanción inferior a la pérdida de la investidura.
Así fue propuesto por esta, con la obligación de que la ley estableciera un
procedimiento abreviado mediante el cual la Corte Suprema de Justicia decidiera
en un plazo no superior a veinte días. Derecho y Realidad 40 En la Asamblea
Nacional Constituyente la controversia central giró en torno a la Corporación a
la cual adscribir la competencia para conocer del proceso de pérdida de
investidura. Al respecto se plantearon tres tesis: 1. Es la Corte Suprema de
Justicia debía ser la Corporación encargada de conocer de la pérdida de la
investidura, por ser en estricto sentido un litigio, por lo menos equivalente a
un enjuiciamiento . .
Los partidarios de que el conocimiento de la pérdida de
la investidura se asignara a la Corte Constitucional, tal como lo propusieron
en su momento el Gobierno Nacional y el Constituyente Dr. Álvaro Echeverry
Uruburu . 3. La competencia corresponde al Consejo de Estado por ser la pérdida
de investidura de naturaleza administrativa5. Los constituyentes definieron
esta última tesis en la que la pérdida de la investidura, en cuanto sanción al
Congresista que incumple sus deberes o que incurre en unas determinadas faltas,
es un proceso disciplinario del cual debe conocer el Consejo de Estado, quien
conoce naturalmente de asuntos electorales. Debe anotarse al respecto,
asimismo, que la figura constitucional de la pérdida de la investidura de los
Congresistas, encuentra como antecedente el Acto Legislativo Número 1 de 1979.
Ciertamente, fue la reforma constitucional de 1979 la que instituyó, por
primera vez en el país, la pérdida de la investidura, y contempló que de ésta
sería competente para decretarla el Consejo de Estado.
En el precitado artículo
13 del Acto Legislativo Número 1 de 1979, se contemplaba como causal que
acarreaba la pérdida de la investidura, la violación del régimen de
incompatibilidades e inhabilidades y el surgimiento de conflicto de interés;
igualmente, se preveía que la inasistencia injustificada daría lugar a esta
sanción. En la normatividad de 1991 se agrega las causales configuradas por la
indebida destinación de dineros públicos y el tráfico de influencias
debidamente comprobado.
NORMAS
REGLAMENTARIAS DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA
La pérdida de investidura nace en
la Carta Política y tiene varios desarrollos legales. Mención expresa de ella
encontramos en artículos 110, 133, 179, 183, 184, 237, 261 y 291 de la
Constitución Política de Colombia.
Así mismo, los siguientes textos
legales se ocupan de ella:
Ley 5ª de 1992 (Reglamentaria del
Congreso y establece reglas sobre la pérdida de investidura de sus miembros);
Ley 136 de 1994 (Regula la
pérdida de investidura de los concejales);
Ley 144 de 1994 (Establece las
normas que regulan el procedimiento que se debe surtir);
Ley 200 de 1995 (Señala en el
artículo 32 que las faltas gravísimas del artículo 25 dan lugar a pérdida de
investidura y consagra inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones).
Ley 446 de 1997 (Señala
competencias para conocer la acción de pérdida de investidura contra
congresistas y concejales y del recurso de revisión contra las mismas —arts.
33-8-10 y 39-4—)
Ley 617 de 2000 (Establece
inhabilidades e incompatibilidades y consagra reglas de pérdida de la
investidura de los diputados, concejales y ediles).
Ley 734 de 2002 (Reformatoria de
la Ley 200 de 1995. Consagra inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones)
La aplicación de estas
disposiciones legales debe cumpl
ir con las reglas de garantía mínimas, entre
ellas el principio de legalidad. Es así como se tiene que las causales de
pérdida de investidura no se aplican en forma retroactiva a la fecha de entrada
en vigencia de las diferentes leyes. Por ello es que, por ejemplo, los
diputados sólo serán objeto de pérdida de investidura por hechos que se lleguen
a presentar a partir de la vigencia de la Ley 617 de 2000; los hechos que
hubiesen dado lugar a la desinvestidura pero que hayan ocurrido y cesado antes
de la expedición de la citada ley, no podrán ser tenidos en cuenta por los
Tribunales para declarar la “muerte política.
Causas que llevan a la pérdida de
la investidura de los congresistas
Las causales de pérdida de
investidura aplicable a los congresistas y establecida por el constituyente,
son:
Violación del régimen de
inhabilidades
Las inhabilidades son aquellas
circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan
que una persona sea elegida o designada en un cargo público, y en ciertos
casos, impiden el ejercicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados al
servicio, y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad,
probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando
empleos públicos. (Corte Constitucional, sentencias C-546/93 y C147/98)
Constituyen causal de
inhabilidad, en los términos del artículo 179 de la Constitución, las
siguientes:
1º). Haber sido condenado a pena
privativa de la libertad por cometer delito, excepto por delitos políticos y
culposos;
2º). Haberse desempeñado como servidor
público dentro de los 12 meses anteriores a la elección, en la misma circunscripción
electoral;
3º). Haber realizado negocios o
contratos con entidades públicas o haberlos gestionado a nombre de terceros, o
haber sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones
parafiscales, dentro de los 6 meses previos a la elección, en la misma
circunscripción electoral;
4º). Haber perdido la
investidura;
5º). Tener parentesco o vínculos
con autoridades que ejerzan autoridad civil o política, en la misma circunscripción
electoral;
6º).Tener parentesco o vínculos
con personas que figuren en las listas de un mismo partido, en la misma
circunscripción electoral;
7º). Tener doble nacionalidad, excepto
los colombianos por nacimiento;
8º). Ser elegido para más de una corporación;
9º). La destitución del cargo inhabilita para
ser elegido congresista.
Violación
del régimen de incompatibilidades
Las incompatibilidades son todos
los actos que no pueden realizar o ejecutar los congresistas durante el periodo
de ejercicio de la función (Ley 5ª de 1992, Artículo 281). La incompatibilidad
comporta una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien,
por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer,
simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las
correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede
verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de
intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la
imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien
ejerce la autoridad en nombre del Estado. (Corte Constitucional, sentencia
C-181, 1997).
Las incompatibilidades aparecen
señaladas en el artículo 180 de la Constitución: 1º). Desempeñar cargo o empleo
público o privado; 2º). Gestionar en nombre propio o ajeno asuntos ante
entidades públicas o ante personas que administren tributos, ser apoderados de
las mismas, celebrar contratos por sí o por interpuesta persona contratos con
ellas; 3º). Ser miembro de juntas o consejos directivos de entidades
descentralizadas de cualquier nivel; 4º). Celebrar contratos o realizar
gestiones con personas de derecho privado que administren, manejen o inviertan
fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste.
Violación
del régimen de conflicto de intereses
El conflicto de intereses se
refiere a situaciones tanto de orden moral como económico, que inhiben al
congresista para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su
consideración, dejándose a la ley la regulación del tema. En la Ley Orgánica
del Congreso (Ley 5 de 1992), se señala el principio fundamental del conflicto
de intereses: Todo congresista, cuando exista interés directo en la decisión
porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera
permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de
derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates y
votaciones respectivas. Posteriormente, con la Ley 144 de 1994, artículo 16, se
define en los siguientes términos el conflicto de intereses:
Los congresistas que dentro del año
inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a
gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan
directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán
comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación, para
que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el
trámite y votación de dichos actos. El conflicto de intereses se presenta como
una trasgresión a los postulados de justicia y del bien común conforme a los
cuales deben proceder los congresistas en sus actuaciones, ideales impuestos
por la Constitución, artículo 133. Cuando el congresista persigue una utilidad
personal y no el bien común, se aparta del mandamiento popular y desvirtúa el
carácter democrático que tiene la función legislativa, dado el origen de su
elección. (Consejo de Estado, 1999)
Sin embargo, se ha insistido en
que no existe propiamente un régimen legal de conflicto de intereses de los
congresistas, que regule de manera expresa, clara y completa el tema, sino que
se debe hacer un estudio sistemático de algunas normas constitucionales y
legales, para determinar si frente a un proyecto de ley concreto, se presenta
tal conflicto respecto de uno o varios congresistas, y en las disposiciones legales
citadas no se agota la materia. (Consejo de Estado, 1999)
Según la ley el conflicto de
intereses surge cuando existe interés directo en la decisión porque le afecta
de alguna manera al congresista, al cónyuge o compañero o compañera permanente,
o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo
de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho. Se
trata de una razón subjetiva que torna parcial al congresista y que lo
inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones legislativas o políticas,
con ecuanimidad, ponderación y el desinterés que la norma moral y la corma legal
exigen.
El conflicto es automático y su
declaración es imperativa. Para no incurrir en violación el congresista debe
poner en conocimiento la situación de carácter moral o económico que lo
inhabilita para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su
consideración, so pena de perder la investidura.
Indebida
destinación de dineros públicos
La indebida destinación hace
relación a la incorrecta, ilícita o injusta determinación de que algo se
aplique a un fin para el cual no estaba destinado; y la expresión dineros
públicos, debe entenderse en su sentido técnico, como medio de pago y medida de
valor, de moneda, referida al ingreso público.
Esta causal de pérdida de la
investidura encuentra su paralelo, en materia de responsabilidad penal, en el delito
de peculado. (Código Penal, art. 133 y ss.)
El Congreso de la República por
medio de la Ley 5 de 1992, arts. 296 parágrafo 2º y 297, estableció que se
exigía pronunciamiento judicial previo -condena penalque declarara la indebida
destinación de dineros públicos o el tráfico de influencias, para que procediera el decreto de pérdida de
investidura, pero tal exigencia fue declarada inexequible. (Corte
Constitucional, sentencia C-319, 1994).
Tráfico de influencias debidamente comprobado
Es la sanción que se impone al
congresista que invoca influencias, reales o simuladas, con el fin de obtener
el favor de un testigo, servidor público o de entidad administrativa o
corporación judicial que esté conociendo o haya de conocer de un asunto.
También encuentra esta causal de pérdida de la investidura un paralelo en materia
de responsabilidad penal, toda vez que está tipificado como delito en el tipo
rotulado tráfico de influencias. (Código Penal, art. 147 y ss.)
Inasistencia a seis reuniones plenarias en las
que se voten proyectos de actos legislativos y de ley o mociones de censura en
un mismo periodo, siempre y cuando no medie fuerza mayor
Esta es una causal objetiva cuya
interpretación es muy sencilla, Basta establecer la ausencia del
congresista a seis sesiones de las que menciona la norma, para que haya lugar a
su declaración por vía judicial.
Por no tomar posesión dentro de
los ocho días siguientes a la instalación de las cámaras, o a la fecha en que
fueren llamados a posesionarse, siempre y cuando no medie fuerza mayor.
En esta causal se requiere la comprobación
objetiva de la falta de posesión del congresista dentro del plazo indicado,
pero siempre y cuando ello no haya ocurrido por fuerza mayor. Una clara
circunstancia de fuerza mayor la constituye el secuestro del elegido, como
ocurre en el caso de la señora Gloria Polanco de Lozada, elegida Representante
a la Cámara para el periodo 2002-2006.
Por
exigencia de dineros para partidos, movimientos o candidatos
El Consejo de Estado ha entendido
que la lista de causales de pérdida de investidura se adiciona cuando se
incurre en la prohibición del Artículo 110 de la Constitución, en donde se lee
que “se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución
alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo
hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de
cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de
pérdida de la investidura”.
TRÁMITE
DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA
El
sujeto demandante
El trámite de la pérdida de la
investidura se inicia cuando un ciudadano, la Procuraduría General de la Nación
o el mismo Congreso, solicita al Consejo de Estado –en los casos que se
refieren a Senadores y Representantes a la Cámara– o al Tribunal Administrativo
correspondiente –cuando se trata de diputados, concejales y ediles–, que deje
sin investidura a un miembro de una corporación por haber incurrido en una de
las causales previstas en la constitución o la ley.
En esta acción, como en todos los
demás asuntos que se ventilan ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, se observa el carácter de “rogada” que tiene la misma. Por
ello, en ningún caso pueden los Tribunales Administrativos iniciar de oficio
una pérdida de investidura.
Requisitos
de la demanda
La demanda debe reunir los
siguientes requisitos:
a) Nombres y apellidos,
identificación y domicilio de quien la formula –no necesita ser abogado-;
b) Nombre del congresista,
diputado, concejal o edil y su acreditación expedida por la organización
electoral nacional;
c) Invocación de la causal por la
cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación;
d) La solicitud de práctica de
pruebas, si fuere el caso, y
e) Dirección del lugar en donde
el solicitante recibirá las notificaciones a que haya lugar.
Con la demanda se debe acompañar
la mayor cantidad de prueba posible que demuestre que el demandado incurrió en
la causal alegada, ya que la celeridad con que se tramita esta acción no da
espacio para mucha actividad probatoria dentro del proceso.
Admisión
de la demanda
La autoridad judicial admite la
demanda si reúne los requisitos señalados. Se llama al demandado para que
responda la demanda si a bien lo tiene. Se decretan las pruebas para practicar
y se cita a la audiencia, en la que pueden intervenir el demandante, el Procurador
y el demandado. Después de lo anterior se debe dictar sentencia.
Plazo
para dictar sentencia
La Constitución ordena que todo
este trámite deba cumplirse en un plazo de veinte días cuando se trata de
procesos contra congresistas, convirtiéndose teóricamente en una de las
acciones cuya decisión es celerísima, sólo superada por el habeas corpus y la
tutela. Sin embargo, y desafortunadamente, el Consejo de Estado está excediendo
en varios meses el citado término, lo que se convierte en una burla contra el
claro e inequívoco mandato del Constituyente.
En la Ley 617 de 2000, artículo
48, se dice que el proceso de pérdida de investidura de diputados, concejales y
ediles debe surtirse en un plazo de 45 días. Debe dejarse constancia que en el
Tribunal Administrativo del Huila, a pesar de su enorme congestión, normalmente
se cumple con el citado término.
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OMAR COLMENARES TRUJILLO
ABOGADO ANALISTA |
