ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DE COLOMBIA
La Constitución
Política (C.P.) consagra tres estados de excepción: Guerra exterior, conmoción
interna y emergencia. El propósito del constituyente es el de distinguir los
escenarios de la normalidad y de la anormalidad, dejando claro que inclusive
este último se sujeta al imperio de la Constitución. La respuesta que el
ordenamiento ofrece a la situación de anormalidad es jurídica, aunque su
naturaleza, estructura y limitaciones revistan una particularidad que se
explica por el fenómeno al cual se remite.Los tres estados de excepción tienen
notas comunes que se ponen de relieve en los siguientes principios que, de
distinta manera, expresan una misma idea central. Los estados de excepción se
definen, por contraste, a partir de la normalidad, y, en términos teleológicos,
como dispositivos institucionales para retornar a ella.
Principio de
taxatividad o numerus clausus de circunstancias extraordinarias
Las alteraciones de la
normalidad que constituyen el régimen de excepción, son únicamente las
previstas en la Constitución, a saber:
- Guerra exterior
(estado de guerra exterior).
- Grave perturbación
del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el
uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (estado de
conmoción interna).
- Perturbaciones graves
e inminentes, del orden económico, social y ecológico del país, o hechos que
constituyan grave calamidad pública (estado de emergencia).
Principio de formalidad
El ingreso a la
anormalidad y la superación de esta situación, se producen en virtud de una
declaración – decreto suscrito por el Presidente y los Ministros -, la cual
persigue: (1) notificar a la población el ingreso a la anormalidad; (2)
expresar la verificación de un hecho habilitante de un estado de excepción, en
cuya virtud el Presidente podrá expedir Decretos-Legislativos y restringir los
derechos; (3) poner en acción los controles políticos (Congreso) y jurídico
(Corte Constitucional) sobre la actuación del Gobierno.
Principio de
proporcionalidad
El uso de los poderes
excepcionales debe comportar el mínimo sacrificio posible, compatible con la
situación extraordinaria y la necesidad de conjurarla, del régimen
constitucional ordinario. Por consiguiente: (1) no podrán suspenderse los
derechos humanos ni las libertades fundamentales; (2) no se interrumpirá el
normal funcionamiento de las ramas del poder público; (3) el ejercicio de las
facultades será sólo el necesario para enfrentar eficazmente la anormalidad;
(4) los decretos-legislativos deben guardar una relación de estricta causalidad
con la anormalidad y su resolución; (5) las medidas deben ser proporcionales a
la gravedad de los hechos; (6) la duración de los estados está temporalmente
definida; (7) el Presidente y los Ministros, responderán por los abusos que
cometan al hacer uso de las facultades excepcionales.
Principio democrático
Durante los estados de
excepción, el Congreso conserva la plenitud de sus funciones normativas y de
control. Si bien la técnica que sustenta la legitimidad democrática se invierte
– las medidas primero se expiden bajo la forma de decretos -, la misma se
reconstituye con posterioridad con ocasión del control constitucional – Corte
Constitucional – y político – Congreso.
La vigencia del
principio democrático, llevó a la Corte a limitar el ámbito de la anormalidad,
recurriendo a categorías y conceptos propios de la teoría de sistemas:
"El ámbito de las
instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas perturbaciones que
puedan poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema
económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte
ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que
tenga la posibilidad de amenazar con superar el límite crítico. La función de
los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y
controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando en todo
caso cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una
de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan
al colapso".
El capítulo VI de la
Constitución colombiana hace referencia a la declaración de un estado de
excepción en el país. Así lo explica el documento:
"De los estados de
excepción
Artículo 212. El
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar
el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las
facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía,
atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la
normalidad.
La declaración del
Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la
declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario
repeler la agresión. Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se
reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el
Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya
dictado y la evolución de los acontecimientos.
Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el
Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de
tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso
podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de
los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.
Artículo 213. En caso
de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra
la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia
ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la
firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior,
en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días,
prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere
concepto previo y favorable del Senado de la República.
Mediante tal
declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con
el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta
por noventa días más.
Dentro de los tres días
siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se
reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe
motivado sobre las razones que determinaron la declaración.
En ningún caso los
civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.
Artículo 214. Los
Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a
las siguientes disposiciones:
1. Los decretos
legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus
ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado
de Excepción.
2. No podrán
suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso
se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley
estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de
excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger
los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.
Las medidas que se
adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos.
3. No se interrumpirá
el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado.
4. Tan pronto como
hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de
Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y
levantará el Estado de Excepción.
5. El Presidente y los
ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber
ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán
también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido
en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores.
6. El Gobierno enviará
a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos
legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos
anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su
constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su
conocimiento.
Artículo. Cuando
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá
el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de
Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no
podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal
declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de
todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el
año siguiente, les otorgue carácter permanente.
El Gobierno, en el
decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del
cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este
artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez
días siguientes al vencimiento de dicho término.
El Congreso examinará
hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras,
el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que
determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará
expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
El Congreso, durante el
año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o
adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son
de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en
todo tiempo.
El Congreso, si no
fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los
efectos previstos en este artículo.
El Presidente de la
República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de
Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el
inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio
de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.
El Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en este artículo.
Parágrafo. El Gobierno
enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los
decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este
artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno
no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de
oficio y en forma inmediata su conocimiento".
CONTROL DE LOS PODERES
PRESIDENCIALES AL AMPARO DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN
3.1. Control político
Los estados de
excepción no interrumpen el funcionamiento del Congreso, el cual conserva la
plenitud de sus atribuciones constitucionales y puede, en cualquier época,
reformar o derogar los decretos legislativos. En caso de guerra exterior, la
reforma o derogación de los decretos legislativos, requieren el voto favorable
de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara (C.P. art. 213).
Dentro de los tres días
siguientes a la declaratoria o prórroga del estado de conmoción, el Congreso se
reunirá por derecho propio, entre otros propósitos, a fin de examinar el
informe motivado que habrá de presentar el Presidente sobre las razones que
determinaron la declaración (C.P. art. 213).
Tratándose del estado
de emergencia, el Congreso examinará el informe motivado presentado por el
Gobierno y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las medidas adoptadas (C.P. art. 215). Dentro del año siguiente a la declaratoria
de la emergencia, el Congreso podrá derogar, modificar o adicionar los decretos
dictados, inclusive en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
del gobierno.
3.2. Control judicial
A voces de los
artículos 214-6 y 215 – parágrafo de la C.P. -, el gobierno enviará a la Corte
Constitucional, al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos
que dicte en uso de las facultades excepcionales, para que aquélla decida
definitivamente sobre su constitucionalidad.
3.2.1 Control
constitucional de los decretos que declaran un estado de excepción
Además del control
formal – referido a la concurrencia de ciertos requisitos que exige la
Constitución: existencia de motivación; firma del Presidente y los Ministros;
período de duración -, que por varios lustros fue el único existente, la Corte
Constitucional creada por la Constitución de 1991, asumió el control material
de los decretos mediante los cuales se declaran los estados de excepción. El
control material se ocupa de establecer la existencia real de las
circunstancias y hechos en los que se sustenta la respectiva declaratoria del
estado de excepción.
Las razones que apoyan
el control material son los siguientes:
- En el estado de
derecho, no existen poderes omnímodos.
- El control circunscrito
a los aspectos formales, carece de relevancia y no amerita que se adscriba al
máximo órgano de la jurisdicción constitucional.
- La Constitución
atribuye a la Corte el control constitucional de los decretos dictados al
amparo de los estados de excepción, sin hacer entre ellos distinción alguna.
- El control integral
es el único que asegura la primacía de la Constitución como norma de normas.
- Si se omite el
control material, los poderes del Presidente, en la materia, serían
supraconstitucionales.
- A la Corte
corresponde la guarda de la "integridad" y de la
"supremacía" de la Constitución.
3.2.2. Control
constitucional de los decretos dictados en desarrollo de los estados de
excepción
La Corte realiza un
examen constitucional integral de los decretos legislativos dictados por el
Presidente. Se confronta cada decreto con el universo de las normas
constitucionales.
Entre otros aspectos,
el examen constitucional se ocupa de verificar, en primer término, la relación
de causalidad y conexidad de la medida con la situación específica que hubiere
determinado el estado de excepción. Esta relación debe ser "directa y
específica". En segundo término, se toma en consideración la
"proporcionalidad" de las medidas con referencia a la gravedad de los
hechos.
Sin embargo, la
justificación principal del control constitucional, está dado por la protección
de los derechos frente a la expansión de los poderes presidenciales y al uso
que se haga de los mismos.
A este respecto, la ley
estatutaria sobre los estados de excepción, con base en los tratados
internacionales suscritos por Colombia, distingue, entre los derechos, los que
son intangibles – por tanto, inafectables durante los estados de excepción – y
los que no lo son y que, por consiguiente, podrían ser restringidos durante los
estados de excepción.
El artículo 4° de la
citada ley, dispone:
"Artículo 4°
Derechos intangibles.
De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia,
durante los estados de excepción serán intangibles; el derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, la prisión perpetua y confiscación, la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia; de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al Hábeas Corpus y
el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.
Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos.
De conformidad con el
literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de
limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar
reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de
acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados.
Parágrafo 1. Garantía
de la libre y pacífica actividad política. Los derechos a constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas, a formar parte de ellas, a participar en
sus actividades legítimas y a hacer oposición, podrán ser ejercidos libremente
dentro del respeto de la Constitución Política y sin recurrir a ninguna forma
de violencia.
Parágrafo 2. Para
asegurar la efectividad del derecho a la paz, en ejercicio de las facultades
derivadas del estado de Conmoción Interior, se podrá expedir medidas exceptivas
encaminadas a facilitar la reincorporación de delincuentes políticos a la vida
civil y para remover obstáculos de índole administrativa, presupuestal o
jurídica. En desarrollo de estas facultades el Gobierno podrá conceder, por
graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos por delitos
políticos y conexos".
Por su parte, la
mencionada ley prohíbe la suspensión de derechos y determina el alcance de las
limitaciones que pueden imponerse a los derechos "no intangibles".
"Artículo 5.
Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán
ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la
intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a
la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y
libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de
excepción.
Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos. De todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el
artículo 29 de la Constitución Política".
"Artículo 6.
Ausencia de regulación. En caso que sea necesario limitar el ejercicio de algún
derecho no intangible, no tratado en la ley, no se podrá afectar su núcleo
esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio".
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